به نظر می‌رسد که افول وزارت خارجه در ۴۴۴ روزی که عباس عراقچی سکاندار سیاست خارجی شده است، همچنان ادامه دارد؛ تا جایی که باید اذعان کرد ضعیف‌ترین کارنامه دستگاه دیپلماسی در تاریخ جمهوری اسلامی ایران و با اختلاف به دولت چهاردهم و شخص وزیرش (عراقچی) بازمی‌گردد.

به گزارش شرق، وزارت امور خارجه که روزگاری به‌عنوان نهاد تعادل‌ساز در معادلات قدرت و سیاست، نقشی تعیین‌کننده در تثبیت جایگاه بین‌المللی ایران ایفا می‌کرد، امروز بیش از هر زمان دیگری دچار رکود، انفعال و بی‌جهتی شده است. در شرایطی که کشور با بحرانی‌ترین وضعیت دیپلماتیک چند دهه اخیر، از پرونده هسته‌ای و فشارهای آژانس و شورای حکام تا تنش با آمریکا و اروپا، تحولات منطقه غرب آسیا، بیم جنگ دوباره و دیگر بحران‌ها روبه‌روست، وزارت خارجه نه‌تنها ابتکار عملی در هیچ‌یک از این حوزه‌ها نداشته و ندارد، بلکه عملا به بازیگری منفعل بدل شده است که صرفا به مدیریت روزمره بحران‌ها بسنده می‌کند.

عباس عراقچی که با سابقه‌ای طولانی در مذاکرات هسته‌ای به میدان آمد، انتظار می‌رفت با اتکا به تجربه خود بتواند ساختار وزارت خارجه را احیا کند و مسیر سیاست خارجی را از بن‌بست خارج سازد. با این حال، کارنامه یک‌سال‌و دوماه‌و ۱۷روزه‌اش نشان می‌دهد که نه در سطح تصمیم‌سازی، نه در سطح اجرا و نه در عرصه دیپلماسی عمومی، تحرک مؤثری از دستگاه سیاست خارجی مشاهده نمی‌شود.

درواقع وزارت خارجه در دوره عراقچی به نهادی تبدیل شده که بیش از آنکه تصمیم‌ساز باشد، توجیه‌گر است؛ نهادی که به جای تعریف راهکارها در سیاست خارجی، صرفا در انتظار تصمیمات دیگر نهادها می‌ماند و نقش تاریخی خود در تولید فکر و راهبرد دیپلماتیک را از دست داده است.

در مقایسه تاریخی، کارنامه عراقچی در سطحی به مراتب پایین‌تر از بسیاری از پیشینیان او قرار می‌گیرد. حتی منوچهر متکی که در سال‌های پایانی دولت احمدی‌نژاد با انتقادهای فراوانی روبه‌رو بود، در مقایسه با عراقچی از انسجام بیشتری در هدایت سیاست خارجی برخوردار بود.

از سوی دیگر، عملکرد مرحوم حسین امیرعبداللهیان نیز با وجود همه چالش‌ها و انتقادها، بر پایه نوعی ثبات رفتاری و دیپلماسی فعال منطقه‌ای استوار بود، درحالی‌که وزارت خارجه کنونی به گونه‌ای آشکار از فقدان راهبرد منسجم، تیم کارآمد و ارتباط مؤثر با سایر ارکان تصمیم‌سازی رنج می‌برد.

فرار رو به جلو با یک طرح خام

یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف سیاست خارجی دولت چهاردهم در دوره وزارت عباس عراقچی، نه در حوزه روابط خارجی و نه حتی در مدیریت بحران‌های بین‌المللی، بلکه در درک مفهومی از مأموریت دستگاه دیپلماسی نهفته است. درحالی‌که انتظار می‌رفت عراقچی پس از سال‌ها حضور در مذاکرات پیچیده بین‌المللی و آشنایی با سازوکار سیاست جهانی، به بازسازی اقتدار وزارت امور خارجه و بازتعریف نقش ایران در معادلات منطقه‌ای بپردازد، امروز شاهد ابتکارهایی هستیم که نه‌تنها کمکی به ارتقای جایگاه دیپلماسی کشور نمی‌کند، بلکه آن را در مسیر انحرافی و پرخطر قرار می‌دهد.

یکی از این ابتکارهای بحث‌برانگیز، طرح موسوم به «دیپلماسی استانی» است؛ ایده‌ای خام و ناپخته که بیش از آنکه نشانه نبوغ دیپلماتیک باشد، بازتاب نوعی سردرگمی مدیریتی است. در گزارش‌ها و تحلیل‌های پیشین، با اشراف به دو مؤلفه کلیدی «ساختار/کارگزار» و نیز «شرایط بحرانی منطقه پس از هفتم اکتبر»، کارنامه وزارت خارجه دولت چهاردهم مورد بررسی قرار گرفته بود، اما حتی با لحاظ این دو عامل نیز، ضعف آشکار سیاست خارجی کنونی توجیه‌پذیر نیست.

آنچه امروز بیش از هر چیز نگرانی می‌آفریند، به حاشیه راندن بن‌بست در سیاست خارجی با ورود مستقیم وزیر خارجه به عرصه‌هایی است که ذاتا خارج از حیطه صلاحیت وزارتخانه‌اش محسوب می‌شود.

عراقچی طی ماه‌های اخیر با سفرهای مکرر به استان‌های مختلف و برگزاری نشست‌هایی تحت عنوان «دیپلماسی استانی» کوشیده تا چهره‌ای فعال و میدانی از خود ارائه دهد. اما درواقع این اقدام نوعی دخالت ساختاری در امور وزارتخانه‌های دیگر، ازجمله وزارت کشور، وزارت اقتصاد و وزارت صمت است. در ساختار حاکمیتی ایران، سیاست خارجی امری تمرکزیافته و ملی است، نه منطقه‌ای یا استانی، بنابراین وزیر امور خارجه، مطابق مأموریت تعریف‌شده خود، مسئول تنظیم روابط خارجی جمهوری اسلامی ایران است، نه ساماندهی روابط داخلی و محلی با استان‌ها.

اگر به گفته خود طراحان «دیپلماسی استانی» حتی هدف در نهایت بهره‌گیری از ظرفیت‌های استانی برای تعامل اقتصادی با همسایگان است، این مأموریت باید از مسیرهای تخصصی و با هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط پیش برود؛ مثلا وزارت اقتصاد و جهاد کشاورزی در زمینه صادرات، وزارت کشور در حوزه مرزها و اتاق بازرگانی در بخش خصوصی.

ورود مستقیم وزیر خارجه به این سطح از فعالیت‌های محلی، نه‌تنها موجب موازی‌کاری می‌شود، بلکه خطر «جزیره‌ای‌شدن تصمیمات» در سیاست خارجی را افزایش می‌دهد؛ خطری که در گذشته بارها تجربه شده و نتایج پرهزینه‌ای به بار آورده است.

هم‌اکنون هم نهادهایی که خود را متولی دخالت در سیاست خارجی می‌دانند، کم نیستند و دراین‌بین دیپلماسی استانی هم فضایی ایجاد می‌کند تا علاوه بر جزیره‌ای‌شدن و تصمیم‌گیری موازی، حلقه‌های قدرت استانی در نقاط حساس شکل بگیرد که در عمل به فدرالیزه‌شدن کشور منجر می‌شود.

ایده «دیپلماسی استانی» در ظاهر با هدف تمرکززدایی از سیاست خارجی و استفاده از ظرفیت‌های بومی برای تقویت دیپلماسی اقتصادی تعریف شده است. اما درواقع سیاست خارجی به طور ذاتی نیازمند تمرکز، انسجام و فرماندهی واحد است. واگذاری بخشی از آن به سطح استان‌ها، به‌ویژه در کشوری با تنوع قومی و مذهبی بالا، می‌تواند پیامدهای ناخواسته‌ای داشته باشد.

بنابراین هرگونه تعامل اقتصادی یا فرهنگی گسترده بدون نظارت متمرکز دولت مرکزی، ممکن است به نفوذ نرم یا حتی سیاسی بازیگران منطقه‌ای بینجامد. نمونه‌های تاریخی متعددی از بهره‌گیری کشورهایی مانند ترکیه، جمهوری آذربایجان یا برخی دولت‌های عربی از این پیوندهای قومی برای تأثیرگذاری در مناطق مرزی ایران وجود دارد.

حتی در کشورهای فدرال نیز سیاست خارجی و دفاع ملی، کاملا در انحصار دولت مرکزی است و دولت‌های ایالتی یا محلی حق ورود به عرصه مذاکرات خارجی را ندارند. حال، چگونه می‌توان انتظار داشت که در ساختار سیاسی واحد ایران، استان‌ها بتوانند بدون خطر تداخل حاکمیتی و موازی‌کاری، نقش‌آفرین دیپلماتیک شوند؟

افزون بر این، اجرای طرح «دیپلماسی استانی» بدون سازوکارهای شفاف نظارتی، می‌تواند به شکل‌گیری شبکه‌هایی از فساد محلی بینجامد. تجربه نشان داده که هرگاه نهادهای محلی به طور مستقیم در تعامل با طرف‌های خارجی قرار گرفته‌اند، احتمال شکل‌گیری روابط غیررسمی و الیگارشیک افزایش یافته است. پدیده‌هایی مانند ظهور حلقه‌های اقتصادی قدرتمند در استان‌ها یا شکل‌گیری کانون‌های نفوذ در مرزها که صادق محصولی‌ها را پدید آورد، زنگ خطری است که نمی‌توان آن را نادیده گرفت.

وقتی عراقچی در همدان به دنبال معنا می‌گردد

حتی اگر تمام این انتقادات، هشدارها و خطرات ایده دیپلماسی استانی را هم نادیده بگیریم در بهترین حالت باید گفت که ایده وزارت خارجه دولت چهاردهم (دیپلماسی استانی)، طرحی است با نیت خوب، اما طراحی غلط؛ سیاستی نمایشی که بیش از آنکه پاسخی به نیازهای واقعی کشور باشد، تلاشی برای پرکردن خلأ کارنامه دیپلماتیک وزارت خارجه به نظر می‌رسد. در شرایطی که وزارت امور خارجه در مهم‌ترین پرونده‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای دچار انفعال و بی‌تحرکی است، پرداختن به طرح‌هایی از این دست، نوعی فرار از اولویت‌های واقعی تلقی می‌شود.

حتی اگر سه نشست وزیر خارجه ذیل مفهوم دیپلماسی استانی در شیراز، مشهد و تبریز را بتوان با عنوان‌هایی همچون «استان‌های مرزی» یا «حساسیت‌های ژئوپلیتیکی» توجیه کرد، سفر هفته گذشته عباس عراقچی به همدان دیگر از هیچ منظر دیپلماتیکی قابل دفاع نیست. برگزاری جلسه شورای اداری، افتتاح دفتر نمایندگی وزارت خارجه، بازدید از دانشگاه‌ها یا شرکت در جشنواره مطبوعات، هرچند در ظاهر پررنگ و پویا جلوه می‌کند، ولی هیچ‌کدام در چارچوب وظایف ذاتی وزیر امور خارجه نمی‌گنجد.

این قبیل سفرها بیش از آنکه نشانه تحرک دیپلماتیک باشند، بازتاب نوعی سردرگمی در مأموریت نهادی وزارتخانه است؛ گویی دستگاه دیپلماسی در غیاب دستاوردهای واقعی در سیاست خارجی، تلاش دارد با حرکات نمایشی در داخل، خلأ کارنامه خود را پر کند. وزارت خارجه‌ای که باید در ژنو و وین فعال باشد، امروز در همدان به دنبال معنا می‌گردد.

اکنون بیش از هر زمان دیگری ضرورت دارد که وزارت خارجه به‌جای آزمودن سیاست‌های فرعی، به بازتعریف راهبرد کلان سیاست خارجی کشور بپردازد؛ راهبردی که بتواند جایگاه ایران را در معادلات جهانی احیا کند. به تعبیر دیگر، وزارت خارجه باید از دیپلماسی استانی به سمت دیپلماسی ملی بازگردد؛ دیپلماسی‌ای منسجم، مبتنی بر منافع کلان و هماهنگ با سایر نهادهای حاکمیتی. تنها در چنین چارچوبی می‌توان از سیاست خارجی انتظار کارآمدی و اثرگذاری داشت؛ در غیر این صورت، سیاست‌های نمایشی، تنها به تضعیف بیشتر جایگاه وزارت خارجه و افزایش شکاف میان مرکز و پیرامون خواهد انجامید.

نوشدارو بعد از مرگ

از همه این کم‌کاری‌ها و انتقادها به عراقچی که بگذریم، تازه می‌رسیم به کنایه‌های وزیر خارجه در نشست همدان. یقینا این اظهارات بیش از آنکه حامل پیام تازه‌ای باشد، بازتابی از تأخیر مزمن در درک موقعیت و مسئولیت است. عراقچی در این نشست با لحنی انتقادی گفت: «اگر شرایط قبل از برجام بد بود، چرا برگشتیم به آن دوران؟ کسانی که باعث قطع‌نامه‌ها شدند باید پاسخ‌گو باشند» و در ادامه افزود: «چه فرقی می‌کند که عامل گنجاندن اسنپ‌بک در برجام ظریف بود یا لاوروف؟ این دردی را دوا می‌کند؟».

اگر به بین خطوط گفته‌های عراقچی نگاه کنیم، نکته اینجاست که طعنه‌های او، اکنون نه «شجاعت» خاصی را می‌طلبند و نه از همه مهم‌تر، «اثرگذار» هستند. عراقچی که در ماه‌های نخست وزارتش به نام شعار ابتر «وفاق» از هرگونه موضع‌گیری صریح در برابر جریان‌های تندرو و تخریبگر خودداری می‌کرد، امروز پس از گذشت بیش از یک سال، در حالی به منتقدان می‌تازد که دیگر نه فضایی برای دفاع باقی مانده است و نه اعتبار سیاسی‌ای برای اقناع.

در شرایطی که کشور با انبوهی از بحران‌های دیپلماتیک، قطع ارتباط با کشورها، سردرگمی در پرونده هسته‌ای، بن‌بست در مذاکرات، بازگشت قطع‌نامه‌ها و… روبه‌روست، وزیر امور خارجه تازه یادش افتاده از ظریف دفاع کند و به مخالفان برجام کنایه بزند؛ آن‌هم دفاعی نه صریح، بلکه گذرا و سطحی؛ بدون ارائه استدلال یا موضع‌گیری روشن.

سکوت طولانی‌مدت او در برابر هجمه‌ها علیه سیاست خارجی و در مقابل، حضور پی‌درپی در همایش‌ها و مراسم‌های فرهنگی، ورزشی و استانی، این تصور را ایجاد کرده که عباس عراقچی، نه در قامت یک وزیر امور خارجه و دیپلمات سیاست‌ورز، بلکه در هیئت یک سخنران آیینی ظاهر شده است.

در بحبوحه دوقطبی خطرناک میان تهران و مسکو و جدال رسانه‌ای بر سر سخنان لاوروف و ظریف، انتظار می‌رفت عباس عراقچی به‌عنوان وزیر امور خارجه، نقشی فعال و میانجیگر ایفا کند؛ نه از سر دفاع از فردی خاص یا وفاداری جناحی، بلکه برای حفظ مصالح کلان سیاست خارجی و کاستن از هزینه‌های تنش میان دو کشور.

او که در دولت‌های یازدهم و دوازدهم در کنار ظریف رشد کرد و از اعتبار همان دوره به جایگاه فعلی رسید، باید در قامت یک دیپلمات مسئول، این شکاف را مدیریت می‌کرد. اما سکوت طولانی او و بی‌عملی آشکار در لحظه‌ای که افکار عمومی و محافل سیاسی در التهاب بودند، نشان داد عراقچی فاقد جسارت لازم برای وساطت و تصمیم‌گیری‌های پرهزینه است. این انفعال نه‌تنها به تعمیق شکاف سیاسی دامن زد، بلکه موقعیت وزارت خارجه را نیز به حاشیه برد و از آن اقتدار سنتی‌اش تهی کرد.

واقعیت این است که انفعال مداوم در برابر تندروها و حذفگران سیاست خارجی، چنان در رفتار وزیر خارجه نهادینه شده که کنایه‌های او در همدان، نه یادآور اقتدار دیپلماتیک، بلکه نشانه‌ای از واپس‌ماندگی سیاسی است. اگر قرار بود از میراث دیپلماسی دفاع شود، باید در همان روزهایی که همه چیز زیر بار تخریب‌ها بود، صدایی از وزارت خارجه برمی‌خاست؛ نه اکنون که کشور هزینه بی‌عملی را پرداخته است. طعنه‌های امروز عباس عراقچی چیزی نیست جز «نوشدارو بعد از مرگ»؛ آن‌هم در دستگاهی که مرگِ سیاست را با سکوت تجربه کرده است.

وقتی مسائل ساده به تناقض آشکار تبدیل می‌شوند

در میان ضعف‌های آشکار وزارت امور خارجه که به بخشی از آن‌ها اشاره شد، یکی از مهم‌ترین و نگران‌کننده‌ترین کاستی‌ها، ناهماهنگی و تبدیل مسائل ساده به معادلات پیچیده و چندوجهی است. در روزهایی که دستگاه دیپلماسی کشور باید با انسجام، پیام واحدی به جامعه و جهان مخابره کند، شاهد آن هستیم که حتی بر سر موضوعی ساده مانند ارسال پیام از سوی دونالد ترامپ برای مذاکره با ایران، دو روایت متناقض از سوی دولت و وزارت خارجه ارائه می‌شود.

اگر بنا بر ادعای هفته گذشته فاطمه مهاجرانی، سخنگوی دولت، پیامی از طریق عمان، قطر یا هر کانال دیگری برای گفت‌وگو ارسال شده است، چرا وزارت خارجه بلافاصله آن را تکذیب می‌کند؟ و اگر چنین پیامی وجود نداشته، سخنگوی دولت بر چه مبنایی آن را مطرح کرده است؟ این نوع از دوگانگی، نه نشانه «سیاست ابهام دیپلماتیک» است و نه بخشی از راهبردی هوشمندانه، بلکه گواه آشفتگی ساختاری در هماهنگی میان نهادهای ارتباطی و تصمیم‌سازی دولت است. بدتر آنکه این سردرگمی توسط حامیان وزیر خارجه با توجیهاتی نظیر «پیچیدگی روابط ایران و آمریکا» یا «ضرورت پرهیز از ساده‌سازی رسانه‌ای» توجیه می‌شود؛ درحالی‌که اتفاقا وزارت خارجه خود عامل اصلی پیچیده‌شدن امور است.

اتفاقا مسئله بسیار ساده و خطی است؛ مذاکره یا انجام می‌شود یا نمی‌شود و ضرورتی ندارد که هر مسئله ساده‌ای به بحرانی رسانه‌ای بدل شود. برخی رسانه‌های نزدیک به دستگاه دیپلماسی نیز تلاش کرده‌اند این ناهماهنگی را طبیعی جلوه دهند و آن را ناشی از «فشار شرایط» یا «چندلایه‌بودن پرونده ایران و آمریکا» معرفی کنند، اما واقعیت این است که چنین خطاهایی نه ناشی از فشار بیرونی، بلکه حاصل ضعف در مدیریت ارتباطات و ناتوانی در شکل‌دهی به راهبرد اطلاع‌رسانی منسجم است.

وقتی وزارت خارجه حتی از مدیریت پیام واحد در موضوعی جزئی عاجز است، چگونه می‌توان انتظار داشت در پرونده‌های کلان‌تری همچون برجام یا مناسبات منطقه‌ای، تصمیم‌سازی مؤثری داشته باشد؟