حالا سخنگوی شورای نگهبان خبر داده که این طرح در هفته جاری بررسی میشود. شورای نگهبان از سال ۸۱ تاکنون دو بار طرحهای استانیشدن انتخابات را مغایر با قانون اساسی تشخیص داده است؛ اما اینبار آنچه نمایندگان در پی آن بودند، فقط استانیشدن انتخابات نیست. نمایندگان در اصلاح نظام انتخابات تلاش کردند فرمول انتخابات را هم تغییر دهند. این همان نقطهای است که در این گزارش محل بحث است. هرچند به گفته کارشناسان نظامهای انتخاباتی درباره بسیاری از مواد این طرح میتوان تجدید نظر کرد. سؤال اینجاست؛ فرمول تناسبی از چه قواعدی پیروی میکند؟ آیا آنچه نمایندگان در پی آن بودند، در مقام اجرا نیز اتفاق خواهد افتاد؟ پاسخ دو کارشناسی که سراغ آنها رفتیم، به این پرسش منفی است. به نظر میرسد دوباره ایده خوبی در مسیر تحقق به چیزی خلاف اصل خود تبدیل میشود و حتی میتواند بحرانآفرین باشد.
طرح مجلس چه میگوید؟
فرمول انتخابات ایران تا پیش از این یعنی از سال ۱۳۵۹ اکثریتی بوده است. بعد از گذشت چهار دهه نمایندگان مجلس دهم تلاش میکنند تا فرمول تناسبی انتخابات را ایجاد کنند. نمایندگان حوزههای انتخابیه را به اصلی و فرعی تقسیم کردند. حوزه اصلی استان تلقی میشود و حوزه فرعی هرکدام از شهرهای استان. طبق طرح مجلس «از هر حوزه انتخابیه فرعی صرفا نامزد یا نامزدهایی که حداقل ۱۵ درصد آرای صحیح مأخوذه آن حوزه را کسب کردهاند، مجاز به کسب کرسی استانی و تناسبی هستند». تناسبی و استانی واژههایی هستند که باید شفاف شوند. محمدرضا شمسا، کارشناس احزاب و نظامهای انتخاباتی، در گفتوگوی پیشرو طرح مجلس و بهویژه مواد مربوط به فرمول انتخابات را بررسی میکند. شمسا توضیح میدهد که طرح فعلی آبستن چه بحرانهایی است.
پیش از این فرمول انتخاباتی ما اکثریتی بوده است؛ حالا اما بحث درباره واردکردن عنصر تناسبی به فرمول انتخابات است. نظام انتخاباتی در طرح جدید از چه فرمولی پیروی میکند؟
سؤال را به دو بخش تقسیم میکنم؛ نکته اول این است که بهراحتی نمیتوان گفت در این طرح با الگوی تناسبی روبهرو هستیم. هر نظام انتخاباتی از چند مؤلفه درست میشود که یکی از این مؤلفهها، فرمول انتخاباتی و دیگری وسعت حوزههای انتخابیه کشور و بحث بسته یا بازبودن برگه آراست. ما معمولا دو فرمول انتخاباتی داریم؛ یکی «اکثریتی» که حدنصاب دارد و دیگری «تناسبی» که کرسیها در آن به نسبت آرا تقسیم میشوند. به این دلیل که نقش فرمول خیلی زیاد است، نظامهای انتخاباتی را بر اساس فرمول انتخاباتی میشناسند. هرکدام از این فرمولها، حسنها و ایرادهایی دارند. بعضی از کشورها نیز از فرمول ترکیبی استفاده میکنند.
طرح مجلس در کدام دسته از فرمولهای انتخاباتی قرار میگیرد؟
فرمولی که ارائه شده است، بر اساس استانداردهای دنیا، فرمول تناسبی نیست؛ برخی از مؤلفههای تناسبی و برخی از مؤلفههای الگوی اکثریتی را دارد. مفهوم الگوی ترکیبی که از آن نام بردیم، این است که برای مثال، نیمی از حوزهها اکثریتی و نیم دیگر تناسبی برگزار میشود. اینطور نیست که نظام انتخابات یک کشور در آن واحد از دو مؤلفه استفاده کند. البته نظام انتخاباتی ترکیبی نیز وجود دارد که آلمان از آن استفاده میکند؛ به این صورت که ۵۰ درصد حوزهها تککرسی است و باقی تناسبی. هرکدام معیار و منطق متفاوتی دارد. این طرح مثل خودروی آردی است که از بدنه پژو و موتور پیکان استفاده میکند؛ الگویی که اجزای آن باهم سازگاری ندارند و یک نظام عقلانی را شکل نمیدهند.
این چطور در طرح مجلس اتفاق افتاده است؟
در فرمول تناسبی، حوزه باید استانی باشد؛ اما در طرح مجلس، حوزههای فرعی حفظ شدهاند. در الگوی تناسبی، حوزه فرعی وجود ندارد؛ یا یک حوزه کشوری داریم مثل هلند و رژیم اسرائیل یا حوزهها منطقهای است شبیه آلمان و ژاپن؛ یعنی منطقهای مثل استان، حوزهای بزرگ تلقی میشود. هنگامی که احزاب فهرست ارائه میدهند، مجبور هستند برای اینکه آرا را کسب کنند به همه حوزهها توجه کنند؛ چون به نسبت آرا کرسی میگیرند. در واقع ویژگی تناسبی این است که عدالت را رعایت میکنند؛ اما خیلیها این موضوع را متوجه نشدهاند. بزرگترین ایراد همینجاست که میگویند اگر انتخابات را تناسبی برگزار کنیم، شهرهای کوچک حذف میشوند.
این ایراد منطق اکثریتی است؛ درحالیکه در فرمول تناسبی، وقتی حزبی بخواهد آرای بالایی را کسب کند، نمیتواند فقط به مرکز استان توجه کند؛ چون مرکز استان برای مثال ۳۰ درصد آرا را دارد، بنابراین فقط ۳۰ درصد کرسیها را میبرد؛ ۷۰ درصد دیگر چه میشود؟ به همین دلیل مجبور است در فهرست به همه حوزهها توجه کند. حالا اگر اکثریی از تکحوزهای به کرسیهای زیاد حرکت کند؛ یعنی حوزه بزرگ شود، به آن اکثریت دستهجمعی میگویند.
بیشترین ناعدالتی در این وضعیت وجود دارد که در تهران اتفاق میافتد. نمایندهها فکر میکنند فرمول تناسبی باعث میشود ناعدالتی بیشتر شود. این ایراد به اکثریت دستهجمعی وارد است، نه الگوی تناسبی. نمایندگان برای فرار از این موضوع است که حوزههای فرعی را حفظ میکنند. اینکه نامزد باید ۱۵ درصد آرا را کسب کند تا آرای او در استان شمرده شود، یکی از رگههای اکثریتی را حفظ میکند. به همین دلیل مشخص نیست این فرمول چه نتیجهای دارد.
موضوع دیگر در فرمول تناسبی، نقش محوری احزاب است.
بله؛ مهمترین بحث تناسبی این است که احزاب و فهرستها به نسبت آرای أخذشده خود، کرسی به دست بیاورند؛ اما وقتی به مواد طرح دقت میکنید، این قاعده وجود ندارد. برای محاسبه آرا در دنیا شاخصی وجود دارد؛ یکی از فرمولها این است که تعداد آرا را تقسیم به تعداد کرسیهای آن حوزه کنیم؛ عددی که به دست میآید، شاخص ماست. هر فهرست آرایی را که به دست آورده است، تقسیم بر شاخص میکند و کرسیهایی که میگیرد مشخص میشود. در طرح مجلس از درصد سخن گفته شده و مشخص نیست درصد یعنی چه؟ ستون اصلی الگوی تناسبی همین است. در وهله اول اینکه نحوه تخصیص کرسیها چطور است و دوم اینکه اگر باقیمانده برسد، چطور تقسیم میشود؛ اما اینجا شاخص را مشخص نکردهاند و بنابراین ابهام وجود دارد.
۱۵درصدی که حوزه فرعی را حفظ میکند، باعث نزاع بین حوزه فرعی و حوزههای دیگر میشود. نامزدهایی که خواهان ورود به مجلس هستند، باید از حوزه فرعی ثبتنام کنند و وقتی هم که نماینده میشوند، نماینده آن حوزه هستند. درحالیکه در الگوی تناسبی، نماینده همه مردم آن حوزه هستند و نمیتوانید بگویید فردی نماینده کدام حوزه است. او نماینده فهرست است؛ اما اینجا هویت فردی حفظ شده است. این شبیه به اکثریت دستهجمعی است که در تهران اتفاق میافتد؛ هرچند فقط کمی به تناسبی نزدیک شده است.
اصلا دلیل ۱۵ درصد چیست؟
این با هیچ معیاری همخوانی ندارد. بااینهمه میدانید بزرگترین مشکل زیرساختی ایران در حوزه انتخابات چیست؟ معنای مردمسالاری این است که همه آرا باید با هم برابر باشد؛ یعنی اگر یک حوزه انتخابیه صد هزار رأیدهنده داشته باشد، باید دیگر حوزهها هم صد هزار رأی داشته باشند. در آمریکا اینطور است. بعضی کشورها به خاطر مقتضیات جغرافیایی و فرهنگی حد انحراف گذاشتند. گفتند که به فرض اگر ۱۲۰ هزار یا ۸۰ هزار باشد، ایرادی ندارد. حد انحراف ۲۰درصدی یا بعضی کشورها نهایتا ۳۵ درصدی گذاشتند. حد انحراف ما در ایران ۸۰ تا ۹۰ درصد است. مثلا در اصفهان و آذربایجان شرقی حوزهای ۴۰ هزار جمعیت دارد. درحالیکه شهریار یک میلیون جمعیت دارد. شهریار با این جمعیت یک نماینده دارد و حوزه ۴۰ هزار نمایندهای یک نماینده دارد. به طور مثال آبادان با ۲۹۰ هزار جمعیت سه نماینده دارد. اگر الگو تناسبی باشد، مطمئنا یک نماینده بیشتر بالا نمیآید.
با وجود این مشکلهای اساسی، این طرح چه تبعاتی میتواند داشته باشد؟
این طرح مثل درشکهای است که دو موتور در دو جهت دارد. نمیتوانید با دو منطق متفاوت یک الگو را طراحی کنید. ممکن است باعث نزاع و تنش بین شهرها شود. به فرض کل شهر به یک نامزد رأی میدهند. مثلا در شهرستان فسا ۸۰ درصد مردم به یک شخص رأی میدهند. آن شخص در استان رأی نمیآورد. فردی که حداقل ۱۵ درصد آرا را به دست آورده، به مجلس راه پیدا میکند. این اتفاق تنشهای قومی را بهشدت زیاد میکند؛ چراکه حوزه فرعی حفظ شده است. از سوی دیگر ممکن است رقابتها تشدید شود؛ مثلا دو شهر با هم کشمکش داشته باشند.
در این شرایط براساس این طرح اگر انتخابات برگزار شود، امکان دارد بعد از مدتی مردم از واژه تناسبی به وحشت بیفتند. درحالیکه اصلا این طرح تناسبی نیست. تناسب یعنی نسبت آرا به کرسیها؛ اما نمایندهها تناسبی را برابر با حوزه استانی میدانند. فکر میکنند اگر حوزه بزرگ و استانی شود، فرمول تناسبی برقرار است؛ درحالیکه چنین نیست. در ماده هم استانی و تناسبی نوشته شده است. ایرادها زیاد است و باید منتظر ماند و دید که بین مجلس و شورای نگهبان با چه سرنوشتی روبهرو میشود.
مهدی مختاری کارشناس نظامهای انتخاباتی
واقعه ۱۵ درصد چگونه رخ میدهد؟
بسیاری از ۵۵ ماده «طرح اصلاح برخی از مواد قانون انتخابات» جای بحث دارد؛ اما در این اینجا فقط به فرمول انتخابات میپردازیم. ادعای مجلس این است که نظام تناسبی ایجاد کرده است؛ درحالیکه اینچنین نیست. شما باید روابط نظام تناسبی را رعایت کرده باشید تا نظام تناسبی به وجود بیاید. ستون نظام تناسبی این است که به هر حزبی به اندازه سهمی که از آرا دارد، در مجلس کرسی داده شود. البته این معمولا به طور کامل و صددرصد امکانپذیر نیست؛ اما نظامهای تناسبی سعی میکنند تا جای ممکن به آن نزدیک شوند.
یکی از دلایلی که باعث میشود به طور کامل نسبت آرا با کرسیها محقق نشود، «عدد آستانه» است که بعضی از کشورها در فرمول انتخابات خود دارند. به طور مثال اگر عدد آستانه پنج درصد باشد، هر حزبی برای شمارش آرا باید حداقل پنج درصد از آرا را داشته باشد؛ بنابراین رأیهای احزابی که زیر پنج درصد است، شمرده نمیشود. موضوع دیگر وسعت حوزه انتخابیه است. هنگامی که حوزه انتخاباتی کوچک باشد؛ یعنی تعداد کرسیهایی که در مجلس دارد، کم باشد، نیز خواهناخواه عدالت کمتر میشود. هر حوزه که بزرگتر باشد امکان تقسیم عادلانهتر بیشتر است. در کشور هلند کل کشور یک حوزه ۱۵۰ نمایندهای است. رژیم اسرائیل هم همینطور است. تقسیم در این شرایط عادلانهتر است؛ اما در مقابل کشوری مثل شیلی حوزههای دو نمایندهای کوچک تعریف کرده است. در حوزهای که دو نماینده دارد، اگر ۱۰ حزب هم فعالیت کند، در نهایت دو کرسی تقسیم میشود و آرای دیگر هدر رفته و در پارلمان مابازا ندارد.
حالا اگر فرمول انتخاباتی شما تناسبی باشد؛ ولی حوزهها یک نمایندهای باشند، نظام انتخاباتی شما قهرا اکثریتی است و فقط نامش تناسبی است. اگر به فرض هلند ۱۵۰ حوزه تک نمایندهای باشد، فرمول هرچه باشد، نظام انتخابات اکثریتی است؛ چون از هر حوزه یک نفر به مجلس میرود و به نسبت تقسیمکردن معنا ندارد. فرض کنید پنج حزب نامزد معرفی کند. چون یک نفر از آن حوزه به مجلس میرود و آن یک نفر ممکن است یک درصد از چهار نفر دیگر رأی بیشتری آورده باشد؛ اما هنگامی که پنج حوزه کوچک کنار هم به یک حوزه پنج نمایندهای تبدیل شوند، امکان برقراری تناسب و عدالت بیشتر میشود. حوزه بزرگتر یعنی تعداد کرسیهای بیشتر در مجلس. البته اینها با هم نسبت دارد و هرچه جمعیت بیشتر شود، تعداد نمایندهها هم بیشتر میشود.
در فرمولهای تناسبی سعی بر این است که تعداد رأی یک حزب با تعداد کرسیهایی که در پارلمان میگیرد، به هم نزدیک باشد. بههمینخاطر عدد آستانه در کشور هلند ۰.۶۷ است. بیشترین عدد آستانه هم متعلق به ترکیه است که عدد آستانه ۱۰ درصدی دارد. در کنار همه اینها از راهکار دیگری برای رسیدن به عدالت استفاده میکنند. فرمول انتخاباتی آلمان ترکیبی است. در این کشور به نامزدهایی که نتوانستند در مجلس کرسی بگیرند؛ ولی درصدی از آرا را دارند، کرسی تعلق میگیرد. بهاینترتیب تعداد نمایندههای مجلس در آلمان ثابت نیست. تعداد این کرسیها حد توقفی ندارد؛ اما به علت وجود احزاب معمولا بین ۱۰ تا ۱۵ کرسی به پارلمان اضافه میشود. با این مقدمه درباره نظامهای تناسبی به بررسی اجمالی طرح مجلس بپردازیم.
نکته اول این است که مواد مربوط به فرمول انتخاباتی ایراد محاسبه دارد. بنابراین در مقام اجرا مجریان متوجه میشوند که اعداد و ارقام با هم نمیخواند. فرمولهای تناسبی احتیاج به محاسبه دقیق دارند و اکثر کسانی که در دنیا این فرمولها را نوشتند ریاضیدان بودند، اما وارد این بحث نمیشویم، چون احتیاج به توضیح مبسوط دارد. فعلا به این بسنده میکنم که این مواد از نظر محاسبه ایراد جدی دارد و در مقام اجرا حتما با مشکل روبهرو خواهد شد.
۱- در این طرح حوزههای انتخابیه به اصلی و فرعی تقسیم شده است. در همین راستا مقرر شده که اگر نامزدی بخواهد به مجلس راه پیدا کند باید ۱۵ درصد آرای حوزه فرعی را داشته باشد. هنگامی که آرای هیچ یک از نامزدها به ۱۵ درصد نرسد، انتخابات به دور دوم کشیده میشود. اینطور که از متن قانون برمیآید، فرمول دور دوم اکثریتی است.
بهاینترتیب شما برای یک انتخابات دو فرمول انتخاباتی دارید؛ اول صحبت از تناسبی است – اگر بتوان فرمول اول را تناسبی فرض کرد- و اگر کسی نصاب را کسب نکرد به فرمول اکثریتی سابق بازمیگردیم. نمیتوان برای یک انتخابات دو فرمول را اجرا کرد. این یعنی دو نوع نماینده به مجلس راه پیدا میکنند. یک عده اکثریتی و یک عده بهاصطلاح تناسبی. درحالیکه یکی از حکمتهای فرمول تناسبی وجودنداشتن دور دوم در انتخابات است. از طرفی یکی از دلایلی که در راستای اصلاح قانون انتخابات مطرح شده بود نیز همین ازبینرفتن دور دوم بود که هنوز پابرجاست.
۲- موضوع بعدی نصاب ۱۵ درصدی است که برای حوزههای فرعی در نظر گرفته شده. در فرمول تناسبی نصاب داریم، اما این عدد از طریق فرمول به دست میآید. سادهترین فرمول آن «هیر» است. به این صورت که ما ۱۰ هزار رأی گرفتیم و ۱۰ کرسی داشتیم. ۱۰ هزار تقسیم بر ۱۰ میشود و عدد هزار را به ما میدهد. بنابراین هر هزار رأی یک کرسی تلقی میشود. به این نصاب میگویند. عدد نصاب شاخص در انتخابات است. در فرمولهای تناسبی اینطور است. ۱۵ درصد در طرح مجلس نوعی نصاب است، اما نه نصابی که در فرمول تناسبی به کار میرود. در فرانسه نصاب ۵۰ درصدی وجود دارد و معنای این عدد این است که اکثریت مردم آن محل نامزد را قبول دارند، اما ۱۵ درصد نصاب در طرح مجلس از چه منطقی پیروی میکند؟ چرا ۲۰ یا ۲۵ یا ۳۰ درصد در نظر گرفته نشده است؟
۳- این ۱۵ درصد یکی از مشکلات نظام قبلی انتخابات را هم با خود میآورد، آن هم بحث تخلف انتخاباتی از طریق جابهجایی رأیدهندههاست. در نظامهای اکثریتی این مشکل وجود دارد، چراکه هر کس یک رأی بیشتر داشته باشد برنده است. درحالیکه در نظام تناسبی جابهجایی جمعیت آثار فاسد ندارد و باید در حد استان رخ دهد تا تأثیرگذار شود. اما در حوزههای تکنمایندهای و کوچک موارد تخلف و آثار آن بیشتر میشود. بنابراین یکی از امتیازهای نظامهای تناسبی که در نتیجه بزرگشدن حوزه اتفاق میافتد و تقلب را از بین میبرد، با این فرمول از دست رفته است.
به این کار «جری مندرینگ» (gerrymandering) میگویند؛ یعنی مرزهای حوزه طوری تعیین شود که باعث تقلب شود. ۱۵ درصد در رقبا انگیزه ایجاد میکند که با جابهجایی جمعیت این را دستکاری کنند. بنابراین نامزدی که میداند در حوزه فرعی طرفدار ندارد، تعدادی را با اتوبوس از شهری به شهر دیگر میبرد که نصاب بالا برود یا عدهای را از شهری خارج میکنند که نصاب کسی پایین بیاید. این در حالی است که اگر در کل استان بحث فرعی و اصلی مطرح نباشد، این عیب تقریبا از بین میرود.
۴- اما ایراد اصلی نصاب ۱۵ درصد جای دیگری است. فرض کنید نامزدی در استان ۹۰ درصد آرا را دارد، ولی در حوزه فرعی نتوانسته ۱۵ درصد را کسب کند، درحالیکه عدالت اقتضا میکند اگر کل استان یک حوزه تلقی میشود کسی که از اکثریت استان برخوردار است به مجلس راه پیدا کند. فرض کنید صددرصد آرای یک حوزه فرعی مساوی با صد هزار رأی و ۱۵ درصد آرای حوزه اصلی ۲۰۰ هزار رأی باشد. بهاینترتیب اگر نامزدی ۲۰ برابر نامزد دیگر هم رأی داشته باشد نمیتواند به مجلس راه پیدا کند.
۵- نکته مهم دیگر این است که شما از هر شخص از هر جایی که نامزد شود باید آرای آن منطقه برای او حساب شود. اینکه یک حوزه فرعی تا حد زیادی وضعیت حوزه اصلی را مشخص میکند با منطق انتخابات هماهنگی ندارد. باید آرای مجموعه مردم یک حوزه سرنوشت انتخابات را تعیین کند. اگر حوزه بزرگ شده، باید نظر همه تأثیرگذار باشد، اما پیششرط ۱۵ درصد همهچیز را تغییر میدهد. در طرح قبلی که بحث تناسبیشدن در آن مطرح نبود، اگر ۱۰ درصد یک شهر اصلی یا مرکز استان به لیستی رأی میدادند تکلیف همه استان مشخص میشد؛ مثل وضعیتی که در تهران حاکم است. در آن صورت حس عدم مشارکت در اهالی شهرهای کوچک به وجود میآمد و میتوانست شکافهای قومیتی را بیشتر کند. درمقابل در این طرح نصاب ۱۵ درصد حوزه فرعی درنظرگرفتهشده مطرح شده که مشکلات خاص خود را به وجود میآورد.
فرمولهای انتخابات و به طور خاص فرمول تناسبی ظرایف و پیچیدگیهای زیادی دارد. دههها در کشورهای غربی مطالعه و محاسبه روی آن صورت گرفته است. به همین دلیل عدم محاسبه دقیق میتواند نتایج را تغییر دهد و در مقام اجرا آنچه مدنظر است اتفاق نیفتد.