خطر توسعه مخرب در میراث فرهنگی در پی تعدد برنامه احدث موزه ها

مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی نوشت: تعدد برنامه های وزارت #گردشگری درباره احداث موزه ها و توسعه موزه داری در کنار عدم تغییر اعتبارات یگان، خطر توسعه مخرب و بدون منطق را نشان می دهد.

به گزارش «دنیای سفر» مرکز پژوهش های مجلس گزارشی را درباره لایحه بودجه ۱۴۰۱ وزارت میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری زیر نظر دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ و گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری توسط شهاب طلایی شکری، ندا زرندیان، و سعید شفیعا تهیه کرده است، در این گزارش به بررسی بودجه بخش های مختلف این وزارت پرداخته شده و برنامه های آن نیز مورد بررسی و نقد قرار گرفته است.

در این گزارش آمده است:

بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۱ با تغییرات نسبتاً قابل توجه در صورتی انجام می گیرد که همچنان وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی فاقد قانون اهداف و وظایف است و بخش مهمی از اقدامات برنامه ای و عملیاتی مدنظر لایحه بودجه را نمی توان با معیار مشخص وظیفه ای تطابق داد. همچنین تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری (مصوب تیر ۹۹) موجب شد تا بتوان از این سند راهبردی برای بررسی و تطابق لایحه بودجه ۱۴۰۱ استفاده کرد.

هر چند که امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰ با ۱.۳ درصد کاهش اعتبارات همراه شده است اما فصل میراث فرهنگی با ۱۱.۹ درصد، فصل گردشگری با ۵۹.۶ درصد و فصل صنایع دستی با ۲۰.۹ افزایش اعتبار داشته اند. بنابراین در شرایطی که بودجه کشور ماهیتاً انقباضی است، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نسبت به سایر دستگاه های حوزه فرهنگ، شرایط بهتر بودجه ای را داراست هرچند که این مورد با ظرفیت های این حوزه فاصله معناداری دارد.

در لایحه بودجه ۱۴۰۱، برای امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری، اعتباری معادل ۲۲۹۳۹ میلیارد و ۸۴۰ میلیون و ۸۰۰ هزار تومان در نظر گرفته شده است. امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری به هشت فصل تقسیم شده که سه فصل میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، از آن جمله است. مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای سه فصل مزبور برابر با ۱۹۹۱ میلیارد و ۵۰۲ میلیون تومان است که معادل ۸.۶۸ درصد از مجموع اعتبارات امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری است.

در شرایطی که اعتبارات امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری در لایحه بودجه ۱۴۰۱ حدوداً ۱.۳ درصد کاهش یافته است اما سه فصل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰ حدود ۲۵.۳ درصد رشد داشته است. در این میان، از مجموع اعتبار سه فصل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، ۷۹۸ میلیارد و ۵۰۰ میلیون تومان ریال اعتبارات هزینه ای (حدود ۴۰ درصد) و ۱۱۹۳ میلیارد و ۲ میلیون تومان اعتبارات تملک سرمایه ای (حدود ۶۰ درصد)، است.

در میان سه فصل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، بیشترین میزان بودجه به ترتیب متعلق به فصل میراث فرهنگی با ۱۱۲۳ میلیارد و ۲۳۹ میلیون تومان (۵۶ درصد از مجموع سه فصل) است و پس از آن فصل گردشگری با ۶۵۶ میلیارد و ۶۹۱ میلیون تومان (۳۳ درصد از مجموع سه فصل) است. فصل صنایع دستی با ۲۱۱ میلیارد و ۵۷۲ میلیون تومان (۱۱ درصد از مجموع سه فصل) کم ترین اعتبار را در میان سه فصل مزبور داراست.

برخلاف قوانین بودجه سنوات گذشته در لایحه بودجه ۱۴۰۱ به صورت مشخص اعتبارات هیچ کدام از سازمان هایی که ذیل دستگاه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی فعال می باشند، مشخص نشده است. این امر هرچند آزادی عمل دستگاه متبوع را افزایش خواهد داد اما می تواند ابهاماتی را در جهت ارزیابی عملکرد دستگاه ها در پایان سال ۱۴۰۱ به همراه داشته باشد. اگرچه در فایل تکمیلی لایحه بودجه ۱۴۰۱ به بودجه پژوهشگاه میراث فرهنگی گردشگری و شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی نیز به صورت تفکیکی اشاره شده است. بر این اساس بودجه پژوهشگاه در لایحه ۱۴۰۱ ۱۳.۳۱ درصد رشد (۸۷۵.۸۹۰ میلیون ریال) و شرکت توسعه ۳۶.۲ درصد رشد (۲۷۲.۴۰۰ میلیون ریال) را شامل شده است.

جالب توجه است که مرکز مطالعاتی منطقه ای حفظ میراث فرهنگی ناملموس در آسیای میانه و غربی در حالی که طبق قانون تأسیس مصوب ۳/۳/۱۳۹۰ بایستی ردیف بودجه جداگانه ای داشته باشد، نه در فایل اصلی لایحه و نه در فایل تکمیلی مستقیماً مورد توجه قرار گرفته است و صرفاً عنوان برنامه ی «صیانت از میراث فرهنگی ناملموس» با واحد ارزیابی «تعداد میراث» به آن مرتبط است.

بودجه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی برای سال ۱۴۰۱ معادل ۲۱.۴۷۲.۵۱۰ میلیون ریال در نظر گرفته شده است؛ که در حدود ۴۲ درصد (۹۰۵۰۰۰۰ میلیون ریال) آن را اعتبارات هزینه ای و در حدود ۵۸ درصد (۱۲۴۲۲۵۱۰ میلیون ریال) آن را اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای تشکیل داده است.

مجموع اعتبار وزارت نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰، در حدود ۴۰ درصد افزایش داشته است. این تغییر متأثر از افزایش حدود ۲۹ درصدی اعتبارات هزینه ای و افزایش حدود ۵۰ درصدی تملک دارایی های سرمایه ای نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ است.

تحلیل اعتبار بر حسب برنامه ها

در تعداد و عناوین برنامه های اصلی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰، تغییر محسوسی بوجود آمده است. در این میان، ۹ برنامه اصلی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ برای دستگاه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تعریف شده است. در این میان، بیشترین اعتبار با تفاوتی فاحش متعلق به برنامه صیانت از میراث فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۱.۳۸۷.۳۹۰ میلیون ریال) می باشد. پس از آن برنامه های سیاست گذاری، راهبری و توسعه صنعت گردشگری (۶.۵۶۶.۹۱۰ میلیون ریال) و برنامه حمایت از ارتقا و توسعه صنایع دستی (۲.۱۱۵.۷۲۰ میلیون ریال) به ترتیب در جایگاه دوم و سوم به لحاظ بیشترین اعتبارات برآوردی قرار دارند. سه اولویت برنامه ای به لحاظ بودجه ریزی به خوبی نگرش دستگاه به سه حوزه متبوع خود را نشان می دهد.

بیشترین اعتبارات هزینه ای متعلق به برنامه سیاست گذاری، راهبری و توسعه صنعت گردشگری (۳۲۵۰۰۰۰ میلیون ریال) و بالاترین اعتبارت تملک سرمایه ای متعلق به برنامه صیانت از میراث فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۸۳۷۷۳۹۰ میلیون ریال)، می باشد.

اعتبارات محل ردیف بودجه های متفرقه

مجموع اعتبارات متفرقه انتقال نیافته در لایحه ۱۴۰۱ معادل ۶۰ میلیارد و ۳۷۰ میلیون تومان است که نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰ حدود ۳ درصد افزایش یافته است. جمع اعتبارات هزینه ای این ردیف معادل ۱۹ میلیارد تومان (افزایش حدوداً ۵۴ درصدی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰) و جمع اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای معادل ۴۱ میلیارد و ۳۷۰ میلیون تومان (کاهش حدوداً ۱۰ درصدی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰) است.

خطرتوسعه مخرب در حوزه میراث فرهنگی در پی تعدد برنامه احدث موزه ها

بیشترین اعتبار هزینه ای متعلق به موضوع قانون اصلاح مواد ۲و۷ قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی با ۹ میلیارد تومان است (۱۲۵ درصد رشد نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰) و بیشترین اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای متعلق به آزاد سازی حریم مجموعه تاریخی فرهنگی تپه هگمتانه با ۲۵ میلیارد و ۶۵۰ میلیون تومان است (کاهش ۱۰ درصدی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰).

عنوان تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی در این ردیف قرار دارد که با ۴ میلیارد تومان پیش بینی اعتبار هزینه ای و ۵ میلیارد و ۷۲۰ میلیون تومان پیش بینی تملک دارایی های سرمایه ای، نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰ بدون تغییر مانده است.

درآمدهای وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری

درآمدهای وزارت شامل درآمدهای متعلق به بخش های وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی، پژوهشگاه میراث فرهنگی گردشگری و شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی می شود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، کاهش درآمدی ۳۵ درصدی (معادل ۱۶۲ میلیارد و ۸۱۰ میلیون تومان) رخ داده است.

درآمد حاصل از ورودی موزه ها و محوطه های تاریخی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ مانند قانون بودجه سال ۱۴۰۰ سهم به سزایی (۷۱ درصد) در تحقق درآمدهای این وزارت دارد. درآمد حاصل از اجاره ساختمان ها و اراضی، درآمدهای حاصل از جرایم و فروش صیدآلات، چوب آلات، ادوات و مواد بازداشتی، درآمد حاصل از صدور و تمدید مجوزها یا اخذ جرایم موضوع قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی، در حدود ۲۴.۵ درصد باقیمانده از درآمدهای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را تشکیل می دهند.

عوارض خروج از کشور

در قانون بودجه ۱۴۰۰ عوارض خروج از کشور معادل ۱۱۰ میلیارد و ۲۳۷ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان بوده است این در حالی است که لایحه بودجه ۱۴۰۱، درآمد ناشی از این محل ۱,۵۰۰ میلیارد تومان پیش بینی شده است. در زیرنویس جدول شماره ۱۶ با عنوان تعرفه های درآمدهای موضوع جدول شماره (۵) آمده است: «تعرفه های مندرج در جدول ١٦ قانون بودجه سال ١٤٠٠ کل کشور که در این جدول نیامده به قوت خود باقی و با سازوکار ماده (٦٨) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت قابل اصلاح خواهد بود».

بنابراین از آنجایی که عوارض خروج از کشور در جدول شماره ۱۶ لایحه بودجه ۱۴۰۱ مورد اشاره قرار نگرفته است، این عوارض در سال ۱۴۰۱ باید بر طبق عوارض خروج سال ۱۴۰۰، محاسبه شود. بنابراین عوارض خروج از کشور در لایحه بودجه ۱۴۰۱، بر اساس قانون بودجه ۱۴۰۰ تمدید شده است.

در ماده ۶۸ به دولت اجازه داده می شود براساس پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و متناسب با عواملی همانند کاهش هزینه های دولتی ناشی از اصلاح ساختار اداری و کاهش نیروی انسانی و نرخ تورم، هر سه سال یک بار نسبت به کاهش یا افزایش مبالغ ریالی مشخص مندرج در قوانین و مقررات در زمینه میزان جرایم، تعرفه ها و خدمات دولتی، حقوق دولتی و عناوین مشابه با رعایت مفاد برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام و مراتب را ابلاغ کند.

سه فصل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ اعتباراتی معادل ۱۹۹۱ میلیارد و ۵۰۲ میلیون تومان دریافت کرده است که ۸.۶۸ درصد از مجموع اعتبارات امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری است. در شرایطی که بودجه کشور به صورت انقباضی است، بودجه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حدود ۴۰ درصد افزایش یافته است. آنچه مشهود است، این تغییر مثبت در بودجه وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بایستی با مسیرها و جهت های تحولی در حوزه های مربوطه همراه باشد.

آنچه از برنامه ها و طرح های مطرح شده در لایحه بودجه ۱۴۰۱ مشخص است، چنین اقدام مؤثری در حال رخداد نیست. بررسی برنامه های ۹ گانه وزارت و دستگاه های تابعه نشان می دهد که سه برنامه محوری با توجه به سه معاونت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی حدود ۸۵ درصد از کل اعتبارات را دریافت کرده است. بودجه دستگاه های مرتبط با وزارت شامل پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری ۱۳.۳۱ و شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی ۳۶.۲ افزایش یافته است. اما مرکز مطالعاتی منطقه ای حفظ میراث فرهنگی ناملموس در آسیای میانه و غربی که طبق قانون بایستی دارای بودجه جداگانه ای باشد در قالب برنامه «صیانت از میراث فرهنگی ناملموس» با واحد ارزیابی «تعداد میراث» آمده است.

از آن جهت که عناوین برنامه ها کلی و جامع است و بخش مهمی از برنامه های مرسوم و متداول سنوات قبل در آن وجود ندارد، نمی توان اظهار نظر دقیقی در مورد آنها انجام داد. هر چند می توان این اقدام را در راستای تمرکز وزارت روی برنامه های راهبردی در نظر گرفت اما محتوای طرح های منصوب به برنامه های، جامعیت عنوان را دارا نیست. حذف برنامه با اهمیتی مثل برنامه جذب گردشگران داخلی از لایحه بودجه ۱۴۰۱ یکی از موضوعاتی است که به نظر می آید، غیر قابل قبول است. چرا که این برنامه محور توسعه گردشگری جمهوری اسلامی ایران خواهد بود و ادغام یا ترکیب آن در قالب برنامه های دیگر، جایگاه این برنامه را مخدوش می کند.

تعدد طرح ها و برنامه های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و سایر دستگاه ها و وزارتخانه ها در مورد احداث موزه ها و توسعه موزه داری در کنار عدم تغییر در اعتبارات یگان حفاظت میراث فرهنگی، خطر توسعه مخرب و بدون منطق در حوزه میراث فرهنگی را نشان می دهد. در صورتی که سیاست های کلی دولت بر توسعه موزه داری و نمایش آثار تاریخی به این شکل است، تأثیرات آن در تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگی بایستی مشهود باشد.

در ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۱ عناوین اقدامات بر خلاف قوانین بودجه سنوات گذشته حذف شده است و دولت به عناوین برنامه و طرح های آن اکتفا کرده است. این مساله از شفافیت و قابلیت خوانش برنامه ها کاسته و بخش مهمی از اقدامات سنوات گذشته غیر قابل ردیابی خواهد کرد.

بندهای (ب) ماده ۲، بخشی از بند (ب) ماده ۱۰۰ و بند (ت) ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه در لایحه بودجه ۱۴۰۱ مورد توجه قرار نگرفته است و این انحراف از اهداف برنامه های بالادستی است.