استقلال بانک مرکزی و تردیدهای پیش‌رو

گروه بانک و بیمه بازارنیوز: دکتر الهام قبادی؛ استقلال بانک مرکزی حدود 30 سال پیش به یک حقیقت اقتصادی پذیرفته شده‌ی جهانی تبدیل شد. بدیهی است که استقلال بانک مرکزی از حیث تضمین سازگاری سیاست پولی با اهداف بانک مرکزی و عدم تأثیرپذیری از مداخلات سیاسی ارزشمند است. با این وجود، استقلال بانک مرکزی امروزه هم در جهان توسعه‌یافته و هم در بازارهای نوظهور مورد حمله قرار گرفته است. بنابراین، بررسی منشأ پیدایش استقلال بانک مرکزی چارچوبی را برای بررسی موقعیت فعلی آن فراهم می‌کند.

در آغاز راه فقط 18 بانک مرکزی در جهان وجود داشت که اکثر آنها نقش قانونی مشخص و حتی نقش مستقلی در تعیین سیاست‌های پولی و ثبات مالی نداشتند. آنها به‌طور کلی به عنوان بازوی عملیاتی دولت فعالیت داشتند. بانکداری مرکزی در قرن بیستم به مرحله رشد رسید و تا پایان قرن بیستم تعداد بانک مرکزی در جهان به حدود 200 مورد افزایش یافت، یعنی تقریباً برای هر کشوری یک بانک مرکزی وجود داشت. به‌طوریکه تعدادی از آنها برای تنظیم سیاست‌ها از استقلال عملیاتی 80 تا 90 درصدی برخوردار شدند. در واقع، بانک‌های مرکزی و استقلال آنها در طول یک قرن به یک هنجار بین‌المللی تبدیل شده بود.

پذیرش گسترده استقلال بانک مرکزی

پذیرش گسترده استقلال بانک مرکزی به وضعیت اقتصادی دهه 1970 برمی‌گردد. دهه‌ای که تورم بالا و مستمر در سراسر جهان حاکم بود و اقتصاددانان توجه خود را به نقش سیاست پولی در کنترل این پدیده معطوف کردند. نظریه سازگاری زمانی کیدلند و پرسکات (1977)، نوردهاوس (1975) و بارو و گوردون (1983) پاسخی زیبا به آنچه ممکن است در جریان باشد، ارائه کرد. دولت‌ها تمایل طبیعی به تورم بیش از حد اقتصادهای خود، به ویژه در زمان انتخابات داشتند که همین باعث ایجاد "تورش‌های تورمی" می‌شد. برای مهار این تورش تورمی، ابزارهای نهادی مورد نیاز بود تا نقش سیاست دولت را محدود کند. روگوف در سال 1985 مدلی را توسعه داد که چنین اصلاح نهادی را ارائه کرد. تصمیمات سیاست پولی قرار بود به یک بانک مرکزی "محافظه‌کار" و تورم‌محور و مستقل از دولت واگذار شود. بنابراین، استقلال بانک مرکزی می‌توانست از بازگشت به تورم بزرگ دهه 1970 جلوگیری کند.

استقلال بانک مرکزی و ناهار رایگان

منافع کلان اقتصادی این استقلال در تئوری به همین جا ختم نشد بلکه اعتقاد براین بود که سیاست پولی مشروط بر ثبات انتظارات تورمی و عدم وسواس شدید بانک مرکزی نسبت به تورم یا به قول مروین کینگ در سال 1997 دیوانه‌های تورم، می‌تواند در تثبیت اقتصاد و حداقل‌سازی نوسانات تولید هم مؤثر باشد. به عبارت دیگر، استقلال بانک مرکزی یک احتمال برد- برد است که تورم را بدون ایجاد بی ثباتی در تولید کاهش می‌دهد - یک ناهار رایگان. شواهد تجربی برای آزمون این فرضیه‌ها دنبال شد و طی دهه‌های 1980 و 1990، تعدادی از مقالات رابطه‌ی آماری معنی‌دار بین سطح و نوسان تورم و میزان استقلال بانک مرکزی را در طیف وسیعی از کشورها اثبات کردند. این شواهد نشان دادند که استقلال بانک مرکزی نقش مهمی در کاهش تورم دارد، بدون اینکه نوسان در تولید را به همراه داشته باشد. در واقع، ناهار رایگان در تئوری، در عمل هم وجود داشت و این شواهد به نوبه خود نقش بسزایی در حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی در اواخر قرن بیستم داشت.

سراب آماری

جالب توجه است که نگاهی به دوره‌های زمانی در مطالعات اخیر، نشان می‌دهد که این ارتباط‌های مشاهده شده بین استقلال بانک مرکزی و تورم پایین، از آغاز قرن بیست و یکم ناپدید شده‌اند. بنابراین، سؤال این است که چه چیزی محو شدن این همبستگی را توضیح می‌دهد؟ برخی از این سؤال استفاده کردند و اساساً پیوند قبلی بین استقلال و تورم پایین را زیر سؤال بردند و بیان داشتند که آیا این ارتباط چیزی بیش از یک سراب آماری نبوده است. در واقع استدلال بر این است که کاهش تورم در دوره‌ی قبل نتیجه‌ی فضای ناشی از اعتدال بزرگ بود. به عبارت دیگر، دستاوردهای خوب در کاهش تورم در اواخر قرن بیستم می‌تواند به جای مدیریت خوب بانک مرکزی، منعکس کننده‌ی شانس خوب آن باشد. با این حال، این نوع استدلال این واقعیت را نادیده می‌گیرد که کاهش همبستگی‌های از این قبیل می‌تواند محرک‌های واقعی دستاوردها و روابط کلان اقتصادی را پنهان کند. قرن بیست و یکم دوره‌ای بود که در آن سطوح پایین تورم و سطوح بالای استقلال به یک هنجار بین‌المللی تبدیل شده بود و باعث از هم گسیختگی همبستگی ‌شد نه اینکه رابطه‌ی بنیادی بین آنها از بین برود. این تفسیر حاکی از آن است که فدا کردن بی درنگ استقلال کار بسیار خطرناکی خواهد بود.

حرکت به سمت استقلال در تنظیم مقررات و سیاست‌های نظارتی

مشکل سازگاری زمانی سیاست پولی که همگان با آن آشنا هستند، برای ثبات مالی در جهان هم قابل درک است. دولت‌ها انگیزه‌ دارند تا سیستم‌های مالی و همچنین اقتصادشان را به نفع رشد و مزیت انتخاباتی اداره کنند. این تمایل به کاهش بیش از حد مقررات در طول رونق اعتباری و افزایش ریسک‌های آتی به بی‌ثباتی مالی می‌انجامد. به‌عبارت دیگر، یک مشکل بالقوه "تورش بی‌ثباتی" در سیاست‌های تنظیم مقررات توأم با " تورش تورمی" در سیاست‌های پولی است. در واقع، استدلال براین است که این مشکل سازگاری زمانی به دو دلیل در حوزه ثبات مالی بیشتر از سیاست پولی است. اولاً چرخه‌های اعتباری نسبت به چرخه‌های تجاری معمولی از نظر مدت طولانی‌تر و از نظر دامنه وسیع‌تر هستند و این موضوع باعث اغراق در مشکل سازگاری زمانی سیاست‌های ثبات مالی در مطالعات تجربی می‌گردد. ثانیاً، هزینه‌های بی‌ثباتی‌ها و بحران‌های مالی نیز بیش از هزینه‌های موج‌های تورمی است. این بدین معناست که وسوسه برای عمل کردن به روشی ناسازگار با زمان نیز بیشتر است. این می‌تواند ریسک‌پذیری را تشویق کند و چرخه‌ها و بحران‌های مالی را تقویت کند؛ این همان چیزی است که به حلقه‌ی شوم معروف است. از آنجا که بحران مالی جهانی دهه قبل، یک رونق اعتباری طولانی‌مدت بود که باعث حمایت گسترده دولت شد، لذا نمونه‌ی عملی خوبی از این مشکلات حاد سازگاری زمانی در ثبات مالی به شمار می‌آید. یکی از راه حل‌های نهادی برای این مشکل نیز همانند سیاست پولی، واگذاری سیاست‌گذاری احتیاطی به یک نهاد مستقل بود که قادر به مهار چرخه‌های اعتباری باشد و از بحران‌های مالی جلوگیری کند. این موضوع در حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی در تنظیم مقررات و سیاست‌های نظارتی در دهه گذشته نقش بسزایی داشته است.

اگرچه از حیث شواهد تجربی از همتای پولی خود در این زمینه عقب مانده است، اما شواهدی وجود دارد مبنی بر اینکه سیاست تأمین مالی مستقل مانند سیاست پولی می‌تواند منجر به دستاوردهای ثبات بهتری شود، بدون اینکه کارایی در بخش تأمین مالی از بین برود. شواهد آماری از یک طرف ارتباط معنی‌داری بین استقلال در تنظیم مقررات و استقلال نظارتی و کاهش وام‌های غیرجاری بانکی و نوسان کمتر در بازدهی دارایی‌های بخش بانکی را نشان می‌دهد و از طرف دیگر بیانگر آن است که افزایش در این نوع از استقلال بانک مرکزی منجر به کاهش کارایی برحسب حاشیه سود یا نسبت درآمد به هزینه نشده است. در واقع، استقلال در تنظیم مقررات و نظارت همانند همتای سیاست پولی خود از لحاظ تجربی یک حالت برد-برد است که بدون ایجاد هزینه برای اقتصاد کلان باعث کاهش بی ثباتی مالی می‌شود.

تردیدهای پیشروی استقلال بانک مرکزی

اگرچه حمایت از استقلال بانک مرکزی با توجه به موفقیت عملی استقلال بانک مرکزی در امر کاهش تورم و کاهش بی ثباتی مالی، همچنان توسط محققان دانشگاهی و دست اندرکاران بانک‌های مرکزی تداوم دارد، اما در حال حاضر استقلال بانک مرکزی هم در اقتصادهای پیشرفته و هم در بازارهای نوظهور (مانند ترکیه و هند) مورد تردید قرار گرفته است. در این ارتباط بسیاری ادعا دارند که بانک‌های مرکزی ناخواسته به گسترش اعتبار در دهه 2000 دامن زدند و خودشان عامل پیدایش بحران بودند و موفقیت آمیز بودن نقش بانک‌های مرکزی در دستیابی به ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی را اغراق آمیز دانسته و آنرا مرهون اقدامات ضدتورمی و همچنین کمک‌های دولت می‌دانند. حتی بیان شده است که تورم‌محوری اهداف استقلال بانک مرکزی باعث شده است، بحران‌های بانکی زمانی که سطح استقلال بانک مرکزی بالاست، شوک‌های بیکاری و انقباضات اعتباری را ایجاد ‌کند که این به ضرر رشد اقتصادی است.

اجماع جدی‌تر تردید به استقلال بانک مرکزی این است که عده‌ای معتقدند بانک‌های مرکزی مستقل به طرز شگفت‌انگیزی در دستیابی و حفظ ثبات مالی هم شکست خورده‌اند. این مسائل باعث شد ترس از مطرح شدن موضوعات ممنوعه در خصوص استقلال بانک مرکزی از بین برود و این سؤال مطرح شود که آیا تا این حد استقلال برای بانک مرکزی نیاز است؟ به علاوه، بانک‌های مرکزی در سرتاسر جهان ترازنامه‌های خود را به طور گسترده در دهه گذشته گسترش داده‌اند. این اقدام اگرچه تأمین مالی پولی نیست، اما مرز بین حوزه پولی و مالی را از بین برده و در میان برخی افراد، تردیدهایی را در مورد استقلال بانک مرکزی مطرح کرده است. این موضوع به خصوص در سال‌های اخیر که جهان درگیر نبرد اقتصادی علیه کووید-19 است، پررنگ‌تر گردید.

برچسب: بانک مرکزی، استقلال، تأمین مالی پولی، کووید-19، الهام غلامی