دو سوم بودجه در جعبه دربسته

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق، اینها تنها گوشه‌ای از سؤالاتی هستند که در ذهن بسیاری از کارشناسان وجود دارد و معمولا در فصل بررسی بودجه در مجلس مطرح می‌شوند. این روزنامه تصمیم گرفته است در راستای عمل به رسالت رسانه‌ای خود این موضوع را در گفت‌وگو با کارشناسان مختلف مطرح کند و از آنها بپرسد برای شفاف‌کردن قانون بودجه کشور چه باید کرد؟ محمدهادی سبحانیان، اقتصاددان و عضو هیئت‌ علمی دانشگاه خوارزمی، در گفت‌وگوی پیش‌رو به برخی از سؤالات دراین‌باره پاسخ داده است.

برای آغاز لطفا به این سؤال پاسخ دهید که چرا هرساله برخی کارشناسان در اظهارنظرهایشان درباره بودجه به عدم شفافیت آن اشاره می‌کنند. بودجه کشور ما چه ویژگی‌هایی دارد که آن را غیرشفاف می‌کند؟

برای پاسخ به این سؤال باید در ابتدا بگویم از نظر بنده شفافیت بودجه کارکردهای مختلفی دارد. یکی از کارکردهای شفافیت بودجه این است که برای تصمیم‌گیران، اعم از اعضای هیئت دولت و نمایندگان مجلس تصویر روشن و شفافی از اعداد و ارقام نمایش می‌دهد که به این افراد کمک می‌کند تا به درستی درباره منابع و مصارف تصمیم بگیرند. اگر اعداد و ارقام در بودجه صحیح و روشن نشان داده نشده یا بر اساس فروض غیرواقع‌بینانه بنا شده باشند مقام تصمیم‌گیر نمی‌تواند تصمیم درستی درباره آنها بگیرد. از سوی دیگر بودجه یک سند خاص برای استفاده متخصصان نیست، بلکه در اختیار عموم نیز قرار می‌گیرد و باید به‌گونه‌ای باشد که به‌عنوان میثاق یک‌ساله اقتصادی مردم و دولت برای عموم مردم نیز قابل فهم باشد. متأسفانه قانون بودجه در ایران به‌گونه‌ای غامض نوشته می‌شود که حتی برای برخی از متخصصان و افراد تحصیل‌کرده نیز ابهاماتی را ایجاد می‌کند، بنابراین می‌توان گفت از این نظر بودجه کشور ما غیرشفاف است.

می‌توانید مصادیق عدم شفافیت بودجه را نیز ذکر کنید؟

می‌توانم چند مصداق را که الان در ذهن دارم مثال بزنم. درحال‌حاضر میزان کسری بودجه واقعی دولت برای سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران مشخص نیست. درواقع هرساله گفته می‌شود که بودجه بدون کسری تدوین شده است. این در حالی است که ما کسری بودجه واقعی خود را در ترازهای سه‌گانه بودجه پنهان کرده‌ایم. کسری بودجه واقعی که دولت با آن روبه‌روست از تفاضل هزینه‌های جاری و عمرانی و درآمدهای دولت که عمدتا مالیات است به دست می‌آید. برای تأمین این کسری بودجه، دولت‌ها هرساله به فروش منابع نفتی، فروش اوراق تعهدزا یا استقراض از صندوق توسعه ملی روی می‌آورند. روشن‌شدن اینها به سیاست‌گذار کمک می‌کند که تصمیمات درستی بگیرد و حتی می‌تواند برای مقامات سیاسی نیز تصویر روشنی از آنچه در اختیار دارند ایجاد کند تا برای مثال در رایزنی‌های بین‌المللی حد توان و خط‌قرمزهای اقتصادی خود را بدانند. از سوی دیگر این شفافیت کمک می‌کند که نمایندگان مجلس و نیز دستگاه‌های اجرائی بخشی از سربارکردن پیشنهادهای هزینه‌ای متعدد خود خودداری کنند و احتمالا اگر آنها به شکل دقیق‌تری در جریان درآمدها و هزینه‌های کشور باشند آنگاه با دقت و احتیاط بیشتری پیشنهادات خود را برای هزینه بیشتر ارائه می‌کنند. از دیگر مصادیق عدم شفافیت می‌توانم به رابطه مالی شرکت ملی نفت و بودجه کشور اشاره کنم. در قوانین مختلف آمده است که شرکت ملی نفت سهمی 14.5 درصدی از صادرات نفت دارد و صندوق توسعه ملی نیز مقدار مشخصی از درآمد نفتی را دریافت خواهد کرد، اما اینکه برای مثال منابع هیدروکربوری چگونه بین دولت و شرکت ملی نفت تقسیم خواهد شد یا سهم دولت از صادرات فراورده‌های نفتی چقدر خواهد بود از مواردی هستند که بودجه درباره آنها سکوت اختیار می‌کند و این سهم‌ها از طریق توافق میان دستگاه‌ها مشخص می‌شود. بعضی از این ارقام قابل‌توجه هستند و برای مثال گفته می‌شود ما سالانه یک تا دو میلیارد دلار صادرات گاز مایع یا همان ال‌پی‌جی داریم که در بودجه مشخص نیست چه سهمی از صادرات آن به دولت خواهد رسید.

بعضی از ردیف‌های بودجه هم عدد و رقم مشخصی ندارند.

بله. این هم یک مصداق دیگر از عدم شفافیت بودجه است. طبق اصول 52، 53 و 55 قانون اساسی همه اعداد و ارقام باید در سقف بودجه بیایند و نمی‌توانید ردیفی را پیش‌بینی کنید که عددش مشخص نباشد. سال‌هاست که در بودجه ردیف‌هایی وجود دارد که عدد یک مقابل آن نوشته شده که مشخص نیست چه میزان هزینه دارد یا چه میزان در آن درآمد نصیب دولت خواهد شد و علتش هم این است که دولت خودش هم در حالت خوش‌بینانه نمی‌داند که در آن ردیف چه هزینه یا درآمدی خواهد داشت که این با نفس بودجه‌ریزی و شفافیت منافات دارد. همچنین می‌توانم به بحث مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های عمرانی اشاره کنم که در سال‌های اخیر مطرح شده است، اما اگر شفافیت در تمام مراحل آن وجود نداشته باشد می‌تواند به فساد یا عدم کارایی منجر شود.

منظورتان از شفافیت در همه مراحل چیست؟

یعنی از اعلام اسناد و مدارک و شرایط شرکت در مزایده یا مناقصه، مشخصات و ابعاد فنی و اقتصادی پروژه، فرایند برگزاری مناقصه و بررسی پیشنهادها و پاسخ به سؤالات و ابهامات باید کاملا شفافیت وجود داشته باشد. استفاده از فناوری اطلاعات در این بخش می‌تواند کمک زیادی به ما کند و البته اصلاحاتی در قوانین، آیین‌نامه‌ها و فرایندهای اجرائی لازم است که این شفافیت را الزام‌آور کند. همچنین از دیگر مصادیق شفافیت می‌توانم به مشخص‌شدن میزان حقوق و دستمزد کارکنان دولت به‌ویژه مدیران دولت اشاره کنم. اینکه میزان حقوق و دستمزد مدیران دولت از یک سطح مشخص به بالا، مثلا از مدیرکل به بالا که مصوبه مجلس هم هست، اعلام شود، می‌تواند پیام خوبی برای جامعه داشته باشد یا برای مثال وزارتخانه‌ها مشخص کنند چه تعداد نیروی رسمی یا قراردادی دارند و میانگین پرداختی به آنها چه میزان است.

یکی از ایراداتی که محققان به شیوه انتشار لایحه بودجه در کشور می‌گیرند، انتشار‌نیافتن فایل اکسل و قابل جست‌وجوی لایحه بودجه است. انتشار این فایل می‌تواند به متخصصان کمک کند؟ اگر بله، چرا منتشر نمی‌شود؟

چرایش را دولت باید پاسخ بدهد؛ اما می‌توانم بگویم انتشارش قطعا کمک می‌کند که محققان اقتصادی و دانشگاهی راحت‌تر با بودجه کار کنند. دیگر در دوره‌ای نیستیم که اگر فایل اکسل بودجه منتشر نشود، کسی نتواند آن را بررسی کند و همان‌طور که می‌دانید، بسیاری از این مؤسسات با دقت اعداد و ارقام بودجه را به شکل قابل جست‌وجو و بررسی برای استفاده خود تبدیل می‌کنند؛ پس انتشار آن به شیوه فعلی تنها سخت‌ترکردن کار محققان و کارشناسان است و به نظرم بسیار مهم است که این فایل در اختیار نمایندگان مجلس هم قرار بگیرد؛ چون می‌دانم که به آنها هم این فایل داده نمی‌شود.

یکی از مواردی که مورد انتقاد کارشناسان است، اعلام اعداد غیرواقعی و غیرقابل تحقق مسلم در بودجه، به‌ویژه در سمت منابع بودجه است. به نظر اعلام ارقامی که مطمئنا دولت امکان تحقق آن را نخواهد داشت، شفافیت بودجه را مخدوش نمی‌کند؟

در سال‌های گذشته همواره این اتفاق افتاده است و هم در سمت منابع و هم در سمت مصارف محقق‌ نشده است. عمدتا این اتفاق در سمت منابع بودجه می‌افتد و علتش این است که به دلیل تعریف مصارف زیاد و مستمر در سال‌های گذشته هزینه‌های دولت به‌شدت افزایش یافته و دولت تلاش می‌کند برای این هزینه‌ها، درآمدهایی پیش‌بینی کند؛ یعنی مصارفی وجود دارند که دولت حالا باید به هر روشی درآمدی معرفی کند که تراز بودجه را محقق کند. البته بخشی از این تحقق‌نیافتن هم به دلیل وجود درآمدهای بی‌ثباتی مانند درآمدهای نفتی در میان منابع بودجه است که امکان تحقق‌نیافتن آن با توجه به نوسانات قیمت نفت و عوامل متعدد دیگر بالاست.

سازمان برنامه و بودجه در سال‌های اخیر تبلیغات وسیعی انجام داده که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و به‌اصطلاح عملیاتی انجام می‌دهد. به نظر شما این ادعا تا چه حد واقعیت دارد؟

بله این ادعا از سوی سازمان برنامه و بودجه مطرح است و البته شکل بودجه‌ریزی عملیاتی عزیزان هم این است که مثلا می‌نویسند هر دستگاه چه کارهایی می‌خواهد انجام دهد و هزینه هر واحد چقدر است و رقمی در نهایت با ضرب اینها در یکدیگر به دست می‌آید؛ اما اینکه اصلا این چند اقدامی که باید آن دستگاه انجام بدهد، بر چه مبنایی به دست آمده است یا هزینه هر واحد از این اقدامات چگونه محاسبه شده است، همگی مواردی هستند که با ابهامات جدی مواجه‌‌اند و با ارقامی که در سال گذشته در بودجه وجود داشت، می‌توان گفت درباره دقیق‌بودن این اعداد و واحدها سؤالات جدی وجود دارد.

نبود شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی نیز یکی از مواردی است که بسیاری از کارشناسان به آن اشاره می‌کنند. تا حد این ادعا قابل پذیرش است که این بخش از بودجه شفاف نیست؟

این یک حقیقت است؛ اما دلایلی هم دارد. اولا بودجه شرکت‌های دولتی پیچیدگی‌های خاص خودش را دارد و با توجه به تعداد بسیار زیاد شرکت‌های دولتی عملا امکان بررسی جزئی آنها از سوی مجلس وجود ندارد؛ اما اقدام مبارکی که امسال انجام شد، این بود که کارگروهی با حضور نمایندگان مجلس و سازمان برنامه و مدیران شرکت‌های مهم و بزرگ دولتی برگزار شد که هزینه‌ها و درآمدهای این شرکت‌ها بررسی شد. با‌این‌حال با وجود اینکه دو‌سوم حجم بودجه را بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهند، شبیه جعبه در‌بسته‌ای هستند که به علت تعداد و پیچیدگی زیادشان چیز زیادی درباره‌شان نمی‌دانیم. البته اقدامی هم از طرف کمیسیون برنامه و بودجه مجلس انجام شد که تلاش کنند بودجه شرکت‌های دولتی را زودتر از لایحه بودجه دریافت و بررسی کنند تا زمان بیشتری برای آن داشته باشند.

متن ماده‌واحده لایحه و تبصره‌های آن نیز گاهی آن‌قدر مبهم است که بین کارشناسان هم درباره منظور آن اختلاف پیش می‌آید. قبول دارید؟

بله، بخشی از پیچیدگی مربوط به اصطلاحات اقتصادی و حقوقی است که در بودجه استفاده می‌شوند و اگر افراد با آن اصطلاحات آشنا نباشند، ممکن است در فهم منظور لایحه دچار مشکل شوند؛ اما بخش درخور‌توجهی از این ابهام‌آمیزی، نتیجه ثقیل‌نویسی نویسندگان بودجه است که می‌تواند حتی متخصصان را نیز دچار مشکل کند؛ درحالی‌که بودجه باید برای همه مردم قابل فهم باشد. البته مقداری از این ثقیل‌نویسی آفت کلی دستگاه بوروکراسی ماست.

به‌عنوان سؤال آخر، درباره طبقه‌بندی‌های بودجه هم نکته‌ای وجود دارد؟ گفته می‌شود که گاهی دولت‌ها تغییراتی در آن می‌دهند که مشکل ایجاد می‌کند.

طبقه‌بندی‌های بودجه در واقع یک طبقه‌بندی تقریبا استاندارد است؛ ولی اغلب اتفاق افتاده که دولت‌ها فصول بودجه‌ای را کم یا اضافه می‌کنند که این کار عملا امکان بررسی سیر تاریخی بودجه را از بین می‌برد و این تغییر طبقه‌بندی‌ها امکان مقایسه بین چند سال و مشاهده تغییرات مشخص در بازه‌های زمانی مثلا 10 یا 15‌ساله را بسیار سخت می‌کند که می‌تواند به شفافیت بودجه خدشه وارد کند.