اصلاح بودجه: ‌ضرورت یا انتخاب

روزنامه دنیای اقتصاد در کزیده ای از سرمقاله خود به مساله اصلاح بودجه پرداخت و آورد: با این حال بررسی ترکیب درآمدها و هزینه‌های دولت نشان می‌دهد کسری بودجه مزمن پدیده‌ای ریشه‌دار، گسترده و قدیمی در اقتصاد ایران است.کسری بودجه سال‌های ۹۷ و ۹۸ با وجود سختی‌های بسیار به کمک کاهش سهم صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق مالی، فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و گازی و نیز کاهش شدید هزینه‌کرد دولت، تا حد خوبی پوشش داده و آثار کوتاه‌مدت آن مدیریت شده‌ است.

با این حال، شرایط سال ۹۹،‌ در صورت تداوم وضع موجود، متفاوت خواهد بود؛ چرا که از یکسو درآمدهای نفتی به شدت کاهش یافته و از سوی دیگر سهم بزرگ هزینه‌های غیرقابل اجتناب (مواردی چون حقوق و دستمزد، پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه سلامت) کاهش قابل‌ملاحظه در هزینه‌های دولت را در عمل غیرممکن ساخته‌است. منابع صندوق توسعه برای پوشش این حجم از کسری مکفی نیست و با توجه به تورم بالا و نیز عدم اجرای عملیات بازار باز بانک مرکزی، نرخ تامین مالی دولت از بازار نیز بالا رفته ‌است.

نتیجه آنکه پوشش کسری بودجه قابل‌توجه کشور از روش‌های معمول که تاکنون مورد استفاده قرار می‌گرفته ممکن نیست و اگر در بر همین پاشنه بچرخد، استفاده مستقیم و غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی سبب افزایش سرعت رشد کل‌های پولی و در نهایت نقدینگی خواهد شد. اصلاحات ساختاری بودجه که از سال گذشته مورد تاکید رهبر معظم انقلاب قرار گرفته‌ نیز به همین امر توجه دارد که در صورت عدم اجرا،‌ دیگر بودجه کشور تراز نخواهد شد و مارپیچ کسری بودجه، پایه پولی و تورم فعال و در صورت تداوم تحریم‌ها مهارناپذیر خواهد شد. این درحالی‌است که اقتصاد کشور از ظرفیت‌های بالقوه بالایی برخوردار است که در صورت اجرای برخی اصلاحات ساختاری، ‌نه تنها می‌توان کسری بودجه را پوشش داد و تورم را مهار کرد، بلکه می‌توان با رکود اقتصادی مقابله کرد و بر مقاومت اقتصاد نیز افزود.

ولی چرا اصلاحات ساختاری؟ و اصلاحات کدام ساختار؟ برای پوشش کسری بودجه و تامین مخارج دستگاه‌های دولتی برای ارائه کالاها و خدمات عمومی که از ضروریات اداره جامعه است،‌ لازم است تا کشور با درآمدهای پایدار که عمدتا درآمدهای مالیاتی هستند تامین شود و به درآمدهای نفتی وابستگی نداشته باشد. ولی در حال حاضر سهم مالیات در حدود ۳۰ درصد کل بودجه دولت است که رقم بسیار پایینی است و مالیاتی هم که جمع‌آوری می‌شود به نسبت ناعادلانه است و بسیاری از افراد پردرآمد مالیات پرداخت نمی‌کنند. در حال حاضر حدود نیمی از ارزش افزوده کشور از مالیات ارزش افزوده معاف است. فرار مالیاتی حدود ۷۵ هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود و بالغ بر ۵۰ هزار میلیارد تومان نیز معافیت‌های دیگر مالیاتی وجود دارد. پایه‌های مالیاتی بسیاری نیز وجود دارد که در کشورهای دیگر از آنها مالیات گرفته می‌شود و ما از آنها غافلیم.

از طرف دیگر،‌ دولت دارایی‌های بسیار زیاد مالی و شرکتی دارد که به‌رغم تاکید سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هنوز به فروش نرسیده‌اند و دولت از این منبع مالی نیز محروم است. همچنین، دارایی‌های غیرمنقول فراوان نیز در اختیار دستگاه‌های دولتی است که به دلیل نبود سازوکارهای انگیزشی مناسب و نیز وجود موانع حقوقی و قانونی عملا بلااستفاده و بدون درآمدزایی مانده‌اند. ظرفیت تولید نفت و گاز کشور نیز با قیمت‌های جهانی حداقل در حدود ۱۴۰ میلیارد دلار است که به دلیل نوع سیاست‌گذاری و مداخلات دولتی در قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی و گازی در داخل کشور بیش از ۷۰ میلیارد دلار عملا در قالب یارانه پنهان توزیع و دود می‌شود، بی آنکه ریالی را بتوان برای ارائه کالا و خدمات عمومی خرج کرد.

از طرف دیگر،‌ هزینه‌های فوق‌العاده بالایی در دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی انجام می‌شود که عمدتا تحت پوشش نیروی انسانی انجام می‌شود و طی زمان پایدار می‌ماند و بدون انجام اصلاحات ساختاری و جراحی دولت نمی‌توان از آنها خلاص شد. وجود موازی‌کاری‌های بسیار،‌ نیروی انسانی غیرکارآمد که در جای جای دولت با بهره‌وری پایین مشغول به کارند، ولی حقوق خود را سر ماه مطالبه دارند و نیز حجم وسیع یارانه‌های متعدد که با نیت ارزان نگاه داشتن کالاها و خدمات در قالب ارقام بودجه‌ای، یارانه‌های پنهان قیمتی یا زیان شرکت‌های دولتی پرداخت می‌شوند، مصادیقی از این نوع هزینه‌ها هستند. اینها مواردی هستند که بدون انجام اصلاحات ساختاری نمی‌توان از گسترش آنها و اثرشان بر کسری بودجه جلوگیری کرد. بدون اجماع جدی ارکان حاکمیت برای تغییر رویکرد در قالب عزم جدی برای جراحی هزینه‌ها و نیز اراده کافی برای اصلاح نظام مالیاتی و نظام قیمت‌گذاری نفت و گاز، کسری بودجه تداوم خواهد داشت و پیامدهای نامیمون آن اقتصاد ایران را آسیب‌پذیر و شکننده خواهد کرد.

از این رو،‌ لازم است تا بر اساس برنامه اصلاحات ساختاری بودجه که در آن اقدامات مهم برای اصلاح کسری بودجه مزمن تعیین و اولویت‌بندی شده‌باشند پارادایم سیاست‌گذاری مالی کشور تعیین شود. در این چارچوب لازم است دولت در بودجه سال ۹۹ مقدمات اصلاحات را آغاز کند و با تغییر ریلی که لازمه آن اصلاح برخی از قوانین مادر است، مسیر جدیدی را برای اقتصاد کشور پایه‌گذاری کند. محور اول این اصلاحات افزایش درآمدهای پایدار برای دولت است که اصلی‌ترین آنها درآمدهای مالیاتی است؛ بدون آنکه بار مالیاتی عموم جامعه افزایش یابد و دیگری درآمدهای ناشی از اصلاحات در نظام قیمت‌گذاری نفت و گاز است (که البته به‌خاطر نحوه گران کردن بنزین و اجرای ضعیف این برنامه، به‌رغم مخالفت‌های کارشناسی، عملا اصلاحات در این محور به محاق رفته‌است). محور دوم کارآتر کردن هزینه‌های دولت است که شامل بازتعریف بسترهای حضور و مداخله دولت در اقتصاد، اصلاح ساختار دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و نیز اصلاحات در نظام یارانه‌ها و نظام تامین اجتماعی کشور است. محور دیگر، اصلاحات در نظام بودجه‌ریزی کشور است؛ با این هدف که فرآیند تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بودجه موجب ایجاد کسری و هزینه‌های غیر ضرور نشود.

بر این اساس برخی اقدامات اصلی‌ که لازم است در بودجه ۹۹ دیده شود به شرح زیر قابل احصا هستند:

۱- مالیات

۱-۱- تقویت و هوشمندسازی نظام مالیاتی برای کاهش فرارهای مالیاتی: ایجاد سامانه مودیان، توسعه و یکپارچه‌سازی پایانه‌های فروشگاهی، ایجاد و یکپارچه‌سازی سامانه جامع درآمد (که تمام اشخاص حقیقی و حقوقی مکلف به ثبت پرداختی‌های حقوق و دستمزد به نیروی کارخود در این سامانه هستند) و گسترش و هوشمندسازی استفاده از اطلاعات بانکی و وابسته کردن بودجه دستگاه‌های دولتی به میزان همکاری با سازمان امور مالیاتی.

۲-۱- تبدیل معافیت‌های مالیاتی به نرخ‌های ترجیحی و حذف بسیاری از معافیت‌های موجود در قانون مالیات‌های مستقیم.

۳-۱- اخذ مالیات بر سود سپرده و سود سهام از افرادی که درآمد آنها از این منبع از حد آستانه‌ای بالاتر است (در نتیجه عموم جامعه درگیر نمی‌شوند و تنها افراد پردرآمد مالیات پرداخت می‌کنند. پس از استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد خانوار،‌ عملا این درآمد به‌عنوان بخشی از درآمد خانوار محسوب می‌شود و برای آن جداگانه مالیات دریافت نمی‌شود.) بدیهی است هرگونه افزایش سرمایه‌گذاری اشخاص معاف از مالیات خواهد بود.

۴-۱- مالیات بر ارزش املاک و مستغلاتی که از سطح آستانه‌ای گران‌تر هستند.

۵-۱- مالیات بر تراکنش‌های بانکی

۶-۱- ایجاد زیرساخت نظام مالیات بر درآمد خانوار برای یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی و تامین اجتماعی: از این طریق علاوه بر ایجاد منابع پایدار مالیاتی بودجه،‌ عدالت مالیاتی نیز محقق می‌شود؛ زیرا با توجه به اینکه بسیاری از افراد پردرآمد مالیاتی پرداخت نمی‌کنند، از طریق نظام مالیات بردرآمد خانوار، می‌توان بار مالیاتی افراد کم‌درآمد و فرار مالیاتی را کاهش داد. علاوه بر آن نظام یارانه‌ای و تامین اجتماعی کشور نیز بر اساس مجموع درآمد خانوار خواهد بود و حجم گسترده، ناعادلانه و غیرموثر یارانه‌های پرداختی نیز کاهش می‌یابد و هزینه‌های دولت نیز کارآتر می‌شوند.

۷-۱- کاهش مالیات تولید برای رونق تولید (در صورت تحقق منابع مالیاتی فوق)

۲- منابع حاصل از فروش نفت و گاز و دیگر دارایی‌ها

۱-۲- حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و اصلاح ساختار یارانه به کالاهای اساسی: لازم است تا تدریجا حجم و تعداد کالاهای مشمول کاهش یابد و نرخ یارانه‌ای (۴۲۰۰ تومان) نیز تدریجا افزایش یابد. نحوه تخصیص یارانه نیز بهتر است در قالب کارت اعتباری به خانوارهای نیازمند یا به همه مردم برای خرید چند کالای اساسی خاص باشد. برای دارو نیز باید از طریق پرداخت به شرکت‌های بیمه،‌ از افزایش قیمت‌های دارو تا حد ممکن جلوگیری شود. در صورت تداوم سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی که عملا توزیع ناعادلانه رانت است،‌ حجم یارانه تخصیصی به‌صورت سالانه آنقدر بزرگ می‌شود که حذف آن در سال‌های آتی آسیب بزرگ‌تری به مردم وارد خواهد کرد. بنابراین حذف تدریجی آن ضروری است.

۲-۲- اصلاح جزئی قیمت سوخت برای غیر خانوارها

۳-۲- فروش سهام دولت در بورس اوراق بهادار (با لحاظ مصونیت‌های قانونی مناسب برای مجریان)یا انتشار اوراق اجاره و صکوک مبتنی بر سرمایه (Equity based) روی سهام دولت در بورس.

۴-۲- تصحیح سیاست اتخاذ شده درخصوص گران کردن بنزین و همراستا کردن آن با برنامه اصلاح نظام قیمت‌گذاری نفت و گاز: با این نگاه که لازم است تا دولت از قمیت‌گذاری حامل‌های انرژی خارج شود و یارانه انرژی هم که می‌خواهد پرداخت کند به مصرف‌کننده نهایی برساند. توجه به دوره گذار برای تحقق این امر و لزوم تدریجی بودن اصلاحات از ضروریات است (که متاسفانه اجرا نشد).

۳- کارآتر کردن هزینه‌ها

۱-۳- اصلاح ساختار دستگاه‌های دولتی از طریق ادغام ردیف‌های بودجه، ادغام تشکیلات و دستگاه‌ها و کاهش هزینه‌های ستادی و برون‌سپاری امور تصدی‌گری در دولت و تعدیل نیروهای انسانی غیر کارآمد. لازم است تا کمیته بازبینی هزینه‌ها در دولت تشکیل شود و به‌صورت مستمر به بررسی دستگاه‌ها بپردازد.

۲-۳- واگذاری شرکت‌های دولتی غیرحاکمیتی و ‌اصلاحات در ساختار مدیریت شرکت‌های دولتی حاکمیتی و نحوه انتخاب مدیران، اصلاح ساختار مالی این شرکت‌ها و قیمت‌گذاری محصولات آنها. (قیمت‌گذاری‌ها و مداخلات دولتی موجب زیان‌دهی بالای این شرکت‌ها شده؛ به‌گونه‌ای‌که در سال ۹۷ این رقم به ۴۵ هزار میلیارد تومان رسیده‌است).

۳-۳- اصلاح ساختار یارانه‌های کشور: پایین نگه داشتن مصنوعی قیمت برخی کالاها و حجم وسیعی از یارانه‌ آشکار بودجه‌ای و فرابودجه‌ای، سالانه هزینه‌های هنگفتی را متوجه کشور کرده‌است و عموم مردم نیز لزوما از آن بهره‌مند نیستند و از قضا افراد پردرآمد بیشتر از این یارانه‌ها بهره می‌برند.

۴-۳- اصلاحات ساختاری و پارامتریک در نظام تامین اجتماعی و بازنشستگی کشور: محدود کردن پرداخت‌های یارانه‌ای دولت از طریق ایجاد سامانه رفاه ایرانیان، اصلاحات در نظام بیمه سلامت و برقراری آزمون وسع و استحقاق سنجی، اصلاحات درخصوص سن و دوره بازنشستگی و نحوه میزان محاسبه حقوق و پاداش بازنشستگی،‌ محدود کردن سهم ۳درصد دولت به حداقل دستمزد،‌ حذف بسیاری از معافیت‌های تامین اجتماعی برای گروه‌های خاص که طی سال‌های متمادی خود را بر دولت تحمیل کرده‌اند و سالانه هزینه دولت را به ۳۰ هزار میلیارد تومان رسانده‌اند. ایجاد تنظیم‌گر نظام تامین اجتماعی نیز از دیگر ضروریات برای حرکت به سمت استقرار نظام چندلایه رفاهی است که جزو برنامه‌های بلندمدت اصلاحات ساختاری بودجه است.

۴- اصلاح نظام بودجه‌ریزی

۱-۴- برنامه محور کردن بودجه و محور قرار دادن دستگاه‌های سیاست‌گذار: تصویب بودجه دستگاه‌های اجرایی در مجلس یکی از معضلاتی است که موجبات بی‌قاعده شدن و رشد بی‌رویه دولت را در پی داشته است.

۲-۴- استقرار بودجه‌ریزی میان‌مدت (چندساله) تا دستگاه‌های دولتی بتوانند بر اساس برنامه‌های میان‌مدت خود و با اطمینان از وجود منابع برای توسعه کشور هزینه کنند.

۳-۴- استقرار نظام کنترل تعهدات دولت به‌طوری‌که ایجاد هرگونه تعهد یا تضمین بر اساس مجوز سازمان برنامه و بودجه و مطابق با سقف‌های از پیش تعیین شده باشد.

۴-۴- استقرار نظام پرداخت به ذی‌نفع نهایی به‌طوری‌که در آن عمده پرداخت‌های دولت از خزانه‌داری به ذی‌نفع نهایی صورت پذیرد و نه آنکه منابع در اختیار دستگاه اجرایی قرار گیرد و هدررفت منابع ایجاد شود.

۵-۴- تمام بانک‌ها ملزم به واریز سود حساب‌های سپرده تمام دستگاه‌های دولتی و شرکت‌های دولتی به خزانه‌داری باشند. این امر باعث می‌شود که به سرعت تمام حساب‌ها نزد خزانه‌داری تجمیع و انضباط مالی دولت حاصل شود.

در پایان ذکر دو نکته لازم است:

۱) اجرای این سیاست‌ها جزئیات اجرایی، مدیریتی و حتی رسانه‌ای دارد و لازم است تا علاوه بر جهت‌گیری‌های کلی، جزئیات این برنامه‌ها و مخاطرات اجرایی آنها نیز دیده شود و ملاحظات مدیریتی و نیز اقناع‌سازی عمومی آنها در نظر گرفته شود.

۲) عمده سیاست‌های اقتصادی پیشنهادشده آثار کوتاه‌مدت قیمتی دارند که لازم است روش‌های جبران آن دیده شود؛ ولیکن،‌ آثار تورمی آنها حداقل یک پنجم تا یک‌هفتم اثر تورمی اخذ منابع از پایه پولی بانک مرکزی است؛ چرا که هر ریال از بانک مرکزی با ضریب ۵ تا ۷ تبدیل به نقدینگی شده و اثر تورمی دارد. امید می‌رود با اجرای این اصلاحات علاوه بر آنکه بودجه سال ۹۹ بدون کسری بسته شده و تورم مهار شود، مقدمات تغییر ریل سیاست‌گذاری نیز حاصل شود و کشور بتواند تهدید تحریم را به فرصت اصلاحات بدل کند و به دوران رشد و شکوفایی اقتصادی خود نیز بازگردد. در غیر این صورت،‌ دیگر معلوم نیست که چه زمان دیگری به لحاظ اقتصاد سیاسی، فرصت اصلاحات این‌چنینی به وجود خواهد آمد که هر قسمت آن ذی‌نفعان بزرگی را دارد که با اجرای آن مقابله خواهند کرد.