مسیر اشتغال از خاتمی تا رییسی

علی ربیعی در اعتماد نوشت: این روز‌ها به سنت گذشته، با انتشار گزارش فصلی مرکز آمار درباره بازار کار، بحث در میزان اشتغال ایجاد شده در دوره دولت حاضر و راستی‌آزمایی مدعیات شدت گرفته است. از نظر نویسنده، اشتغال، بیش از آنکه امری کمّی برای سنجش تعداد شاغلین افزوده در یک دوره مشخص باشد، نماد کیفیت سیاستگذاری و حکمرانی در کشور است. به همین دلیل نیز نحوه مواجهه با کمیت شاغلین و بیکاران و حتی اعلان اعداد و ارقام مربوطه، در واقع بیانگر میزان دانش، عمق فهم و رویکرد نظام تدبیر به این مساله است.

سیاستگذاری اشتغال مانند هدایت قطاری است که گرچه در ایستگاه‌های مختلف افرادی را سوار و پیاده می‌کند و ما هم به تکرار می‌توانیم درباره تعداد مسافرین آن صحبت کنیم، اما مهم‌تر تعداد واگن‌ها و ظرفیت قطار است و مهم‌تر از آن نیز مسیر آن است. متاسفانه آنچه این روز‌ها مورد تاکید است، بحث بر سر تعداد مسافرین و به رخ کشیدن تعداد مسافرین با ارایه ترکیبی از استدلال‌های درست و نادرست و آمارسازی است. چنین استدلال‌هایی سیاستگذار را از عمق موضوع و درک درست مساله دور کرده و مانع از تحلیل‌های دقیق در مسیر سیاستگذاری صواب شده است.

نظام تدبیر موفق باید ابتدا به مقصد، مسیر ریلی قطار و سپس به ظرفیت و تعداد واگن‌های آن بیندیشد و آنگاه بر تعداد مسافرین تمرکز کند. به نظر می‌رسد در بحث‌های اخیر که پیرو ارایه گزارش مکرر مقامات ارشد دولت، شدت گرفته، متاسفانه تعداد کثیری از منتقدین در یک چالش با یک نگاه سیاسی درباره تعداد مسافرین سوار یا پیاده شده از قطار و سرعت قطار اشتغال صحبت می‌کنند. اجازه دهید تا کمی در مورد ظرفیت قطار اشتغال کشور با استفاده از داده‌های مرکز آمار صحبت کنیم. داده‌های بازار کار به صورت یکپارچه و فصلی توسط مرکز آمار ایران از سال ۱۳۷۶ گردآوری و در اختیار عموم قرار گرفته‌اند.

فصول مهم اشتغالزایی در ایران

بر اساس داده‌های مذکور از سال ۷۶ به بعد، کشور سه دوره را پشت سر گذاشته است:

٭ در دوره اول یعنی از سال ۷۶ تا ۸۴؛ تعداد شاغلین کشور از ۱۴.۸ میلیون نفر به ۲۰.۶ میلیون نفر می‌رسد و نرخ مشارکت از ۳۴.۷ به ۴۱ درصد می‌رسد. در این دوره رشد اقتصادی به‌طور متوسط ۴.۵ درصد بوده است.

٭ در دوره دوم یعنی از سال ۸۴ تا ۹۰؛ از یک سو بخش عمده متولدین دهه ۶۰ (اوج رشد جمعیت) که در آستانه ورود به بازار کار هستند به دلیل سیاستگذاری‌های انجام شده و هدایت این گروه جمعیتی به آموزش عالی وارد جمعیت فعال نمی‌شوند. از سوی دیگر، در این دوره با رشد اقتصادی حاصل از درآمد‌های نفتی و نه رشد حاصل از توسعه صنعتی و سرمایه‌گذاری‌های موثر مواجه بوده‌ایم. بدین ترتیب در پایان این دوره نه تنها توفیقی در ایجاد اشتغال نداشته‌ایم که بر اساس آمار مرکز آمار ایران تعداد اشتغال ایجاد شده در حدود ۱۴۰۰۰ نفر بوده و نرخ مشارکت اقتصادی نیز از ۴۱ درصد به ۳۶.۹ درصد در سال ۹۰ کاهش یافته است.

٭ در دوره سوم یعنی از سال ۹۱ تا ۹۸؛ بر خلاف دوره دوم یک روند صعودی در تعداد شاغلان به ویژه از ۱۳۹۳ به بعد، رخ می‌دهد و نتیجه آن اضافه شدن ۴.۲ میلیون نفر به تعداد شاغلین کشور است. این دوره را باید به دو بخش با برجام و تحریم ترامپی تفکیک کرد. در دوره برجام شاهد افزایش نرخ رشد اقتصادی بودیم تا جایی در سال ۹۵، اقتصاد ایران رشد بالای ۱۲ درصد را تجربه کرد. در این دوره شاهد ایجاد اشتغال‌های باکیفیت نیز بودیم. با شوک‌های تحریمی ۹۶، نرخ رشد اقتصادی روند کاهنده گرفت و حتی به منفی و نزدیک به صفر نیز رسید.

در این دوره نرخ تشکیل سرمایه نیز منفی شد. اشتغال ایجاد شده در این دوره مبتنی بر سیاستگذاری و جهت‌گیری‌های اتخاذ شده متناسب با تحریم دارای مشخصات زیر بوده است:

- حدود ۸۰ درصد از اشتغال افزوده شده در این دوره مربوط به افزایش اشتغال در بنگاه‌های دارای ۱ تا ۴ نفر کارکن است که نشان‌دهنده اشتغال در بخش‌های غیرسازمان یافته، غیرشرکتی، غیرکارخانه‌ای و کاربر است که برای دوره تحریم و رکود تنها راه بوده است که برای حرکت به سمت رشد همراه با اشتغال در مواجهه با چالش‌های اقتصادی کشور اتخاذ شده است.
- حدود ۷۵ درصد از اشتغال افزوده شده در بخش خدمات محقق شده است.
- ۳۰ درصد از شاغلان افزوده شده در این دوره دارای اشتغال ناقص هستند.
- ۷۰ درصد از شاغلان اضافه شده در این دوره کارکنان مستقل هستند، یعنی افرادی که مزد و حقوق‌بگیر نیستند.
- حدود ۵۰ درصد از اشتغال افزوده شده در این دوره را زنان تشکیل می‌دهند.
- حدود ۵۰ درصد از شاغلان افزوده شده در این دوره دارای تحصیلات دانشگاهی هستند.
- ۳۵ درصد از شاغلان افزوده شده دارای بیمه به واسطه شغل خود هستند (که نشان‌دهنده اشتغال کم کیفیت و غیر رسمی در دوره تحریم است).

٭ دوره چهارم از اواخر سال ۹۸ به این سو بررسی می‌شود. رویکرد دولت در دوره سوم که مبتنی بر ایجاد اشتغال در بنگاه‌های خرد و کوچک بوده، اساسا یک سیاست قابل استفاده به مدت حداکثر ۴-۳ سال بوده است. اما با شیوع ویروس کرونا، تعداد اشتغال در بهار سال ۹۹ دچار افت ۱.۶ میلیون نفری شد و عوارض رکود اقتصادی با سرعت و صورت دیگری بروز کرد.

در ادامه نیز شدت تحریم‌ها در کنار فقدان دانش و سیاستگذاری بازار کار سبب شد تا عملا در سال ۱۴۰۰ شاهد افزایش صرفا اشتغال جدید ۳۸ هزار نفری باشیم.

داده‌های آماری در دوران کرونا

قابل ذکر است که نیمی از جمعیت بیکار شده در دوره کرونا (یعنی حدود ۷۲۰ هزار نفر) تحت پوشش بیمه بوده‌اند. بخشی از این افراد بر اساس داده‌های سازمان تامین اجتماعی در اواخر سال ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به تدریج به بازار کار برگشته‌اند. داده‌های تامین اجتماعی نشان‌دهنده ۸۹۰ هزار بیمه شده در سال ۱۴۰۰ است (که ظاهرا متاسفانه توسط یکی از مسوولان وقت به عنوان اشتغال قطعی ایجاد شده به مقامات منعکس شده است. این در حالی است که عملا فقط ۳۵۰ هزار نفر به دلیل بازنشستگی از این تعداد کم شدند. با کسر بیکار‌شدگان عملا به عددی نزدیک داده‌های مرکز آمار می‌رسیم که نشان‌دهنده افزایش فقط ۳۸ هزار نفری در تعداد شاغلین در سال ۱۴۰۰ بوده است).

درباره سال ۱۴۰۱ نیز با استناد به گزارش پایان زمستان مرکز آمار، شایان توجه است که تعداد اشتغال جدید ایجاد شده در این بازه زمانی معادل ۲۶۳ هزار نفر است. بر اساس آمار مرکز آمار ایران، سهم عمده اشتغال در این بازه زمانی در بخش خدمات بوده است که احتمالا می‌تواند ناشی از گسترش خدمات توزیعی متاثر از شرایط کرونا باشد (البته برای تحلیل دقیق نیازمند ریزداده‌ها هستیم). نکته کلیدی و مهم و نگران‌کننده اینکه ایجاد اشتغال در حوزه کشاورزی و صنعت در تمامی گزارش‌های فصلی مرکز آمار ایران منفی و در یک مورد (بخش صنعت در تابستان ۱۴۰۱) صفر بوده که به معنای عدم توفیق در سرمایه‌گذاری‌های اشتغالزا در بخش‌های صنعت و کشاورزی است.

همچنین با همه این فرآیند‌های طی شده، هنوز به تعداد اشتغال پایان سال ۹۸ هم نرسیده‌ایم. با نگاهی منصفانه به ۴ دوره مورد بررسی می‌توان ادعا کرد که در دوره اول (یعنی ۸۴-۷۶) اشتغال ایجاد شده از نوع باکیفیت و پایدار، روی ریل رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری به ویژه در بخش صنعت بوده است. رویکرد ایجاد اشتغال در بازه ۸۴ الی ۹۲، متمرکز بر کاهش فشار ورود جمعیت در سن کار به بازار کار و تمرکز به ایجاد اشتغال در بنگاه‌های خرد و کوچک از طریق پول‌پاشی و کمتر متمرکز بر پایداری اشتغال از طریق سیاستگذاری به منظور افزایش سیاستگذاری توسعه محور بوده است. رویکرد اشتغال در دولت یازدهم و دوازدهم، با وقوع برجام و سیاستگذاری جذب سرمایه‌گذاری خارجی و در نتیجه افزایش اطمینان سرمایه‌گذاران و کارآفرینان داخلی برای سرمایه‌گذاری، شاهد اشتغال‌های با کیفیت بودیم. لیکن با شروع تحریم‌های ترامپی، روند اشتغال پایدار دچار آسیب شد. در این شرایط تمرکز آگاهانه به بخش غیر رسمی و بنگاه‌های خرد بود که برای گذار از دوره تحریم و رکود در دستور کار قرار گرفت. این روش براساس تجربه جهانی نمی‌تواند به صورت درازمدت مورد استفاده قرار گیرد.

به این ترتیب، در بحث ایجاد اشتغال در شرایط فعلی کشور، توجه سیاستگذاران و نخبگان را به این موضوع جلب می‌کنم که امکان تداوم ایجاد اشتغال به روش دولت یازدهم و دوازدهم بسیار کم شده است و بدون سیاستگذاری‌ها و ایده‌های خلاقانه و نیز برگرداندن قطار به ریل مطلوب ظرفیت جدیدی از اشتغال شکل نمی‌گیرد. در درازمدت برای ایجاد اشتغال نیازمند رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری هستیم. نرخ تشکیل سرمایه در سال‌های اخیر منفی بوده است. بدین ترتیب راهکار اصلی برای ایجاد اشتغال می‌تواند توسعه کسب و کار صنعتی و رسمی باشد که به‌طور بدیهی رابطه معناداری با رشد اقتصادی دارد.

اشتغال امری صرفا اقتصادی است یا اجتماعی؟

اشتغال صرفا یک مساله اقتصادی نیست و با مسائل اجتماعی و سیاسی پیوند خورده است. اما در سال‌های اخیر نسبت آن با مسائل امنیتی شدت بیشتری پیدا کرده است. به عنوان مثال برای انذار، ناچار از توجه دادن به این امر هم هستم که بسیاری از تنش‌های پیش آمده در کشور در سال‌های اخیر و حتی در آینده متاثر از مساله بیکاری، بدون توجه به اعداد و ارقام است. مطالعات نشان می‌دهند که تنش‌های اجتماعی و امنیتی در مناطق با تعداد بیکاران بیشتر تمرکز دارد. به عنوان مثال یک شاخص تشخیص نقطه بحرانی، نسبت بیکاری جوانان به نرخ بیکاری میانگین کشور است. هر قدر نرخ بیکاری جوانان در یک منطقه‌ای از دوبرابر میانگین آن بیشتر شود، بیشتر در معرض بروز تنش قرار می‌گیرد.

در شرایطی که اکنون کشور در آن از نظر اقتصادی قرار دارد، اقتصاد استان‌هایی که دارای ظرفیت چند بخشی (کشاورزی، صنعت و خدمات) هستند، دارای انعطاف‌پذیری بیشتری در مقابل تنش‌های اقتصادی هستند و ظرفیت ایجاد اشتغال و مدیریت تنش‌ها در آن‌ها بیشتر است. شاخص دیگر در سنجش وضعیت تنش حاصل از شرایط اشتغال، نرخ «نییت» NEET است. نییت‌ها عبارتند از کسانی و قاعدتا جوانانی که نه شاغلند و نه در حال آموزش رسمی و غیررسمی هستند. میانگین نرخ نییت در ایران بیش از ۳۰درصد و میانگین نرخ نییت در کشور‌های توسعه‌یافته و در حال گذار حدود ۱۰ درصد است. از کل جمعیت بیش از ۱۶ میلیون نفری جوانان کشور ایران، بیش از ۶ میلیون نفر (۳۸ درصد جمعیت جوان)، غیرشاغل و غیرمحصل هستند و در حال آموزش مهارتی هم نیستند. به نوعی این بخش از جامعه در فرآیند تولید ملی هیچ نقشی ندارند. مهم‌تر آنکه عمده غیرفعالان اقتصادی جوان را زنان تشکیل می‌دهند.

مطالعات دقیق‌تر نشان می‌دهند که نرخ بالای بیکاری جوانان (بالای ۲ برابر میانگین بیکاری کشور) و نرخ بالای نییت‌ها در مناطقی مشاهده می‌شود که در دوره‌های اخیر بیشترین تنش‌ها در آن مناطق متمرکز بوده است. پیشنهاد می‌کنم نه برای راضی کردن مقطعی مقامات بالادست یا پوشاندن بحران دستاورد (که در شأن آن‌ها و ما نیست)، بلکه برای حل واقعی مسائل، با اتخاذ رویکرد صحیح و متناسب با شرایط کشور، به جای انحراف اذهان‌مان با تعداد مسافر سوار و پیاده شده به/از قطار، به انتخاب بهینه مسیر ریل قطار توجه کنیم.

همان‌طور که بحث شد بیکاری و اشتغال نیازمند رشد اقتصادی است، زیرا ظرفیت بخش خدمات محدود بوده و شغل‌های باکیفیت و امنیت‌ساز صرفا با توسعه در بخش‌های تولیدی و در سال‌های اخیر نیز در کسب و کار‌های مجازی ممکن است. توجه به الزامات رشد از قبیل حل مسائل سیاست خارجی، ایجاد امید و فضای اطمینان‌بخش در داخل در کنار افزایش نرخ مشارکت و گشایش تمام ظرفیت‌ها از جمله پلتفرم‌های ضروری است. واقعیت آن است که با شرایط فعلی بحث بر سر تعداد اشتغال ایجاد شده، دیگر کاربردی برای کشور ندارد، چرا که امکان‌پذیری آن اساسا محل سوال است.

برای عبور از بحث‌های متعارف، پیشنهاد می‌شود عملکرد در حوزه اقتصاد و اشتغال را با شاخص مشارکت اقتصادی بسنجیم و بر اساس آن هدف‌گذاری کنیم. در این صورت از یک سو رشد اقتصادی لزوما حاصل می‌شود و از سوی دیگر افزایش این نرخ نشان‌دهنده میزان مردمی شدن اقتصاد است. در عین حال افزایش نرخ مشارکت اقتصادی می‌تواند عبور مردم از یأس ناشی از پیدا کردن شغل و امید به یافتن شغل پایدار را هم نمایندگی کند.