وزن‌کشی انرژی در بودجه 1403

هادی سلگی : با اینکه به نظر می‌رسد ارقام نفتی بودجه نسبت به سال‌های گذشته واقع‌‌‌بینانه‌‌‌تر باشد، اما انتقال مسوولیت تراز بودجه از نفت به بخش مالیات، باعث شده که همچنان بودجه به سبکی معکوس‌‌‌شده به دنبال منابع‌‌‌یابی برای هزینه‌‌‌های منجمد جاری باشد. به طور کل نگاه واقع‌بینانه در بخش نفت می‌تواند تحقق سهم بودجه عمرانی کشور را افزایش دهد و از این مسیر فعالیت پروژه‌های شرکت‌های نفتی و گازی را بیشتر کند.

در لایحه سال آینده بودجه کشور، کل منابع عمومی دولت ۲‌هزار و ۴۶۲‌هزار میلیارد تومان (2462 همت) است که نسبت به بودجه سال گذشته حدود ۱۸‌درصد افزایش یافته است. از این رقم ‌هزار و 495‌هزار میلیارد تومان (1495 همت) مربوط به درآمدها و 647‌هزار میلیارد تومان هم قرار است از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 319 همت هم از دارایی‌های مالی حاصل شود. به این ترتیب بیش از 60‌درصد منابع بودجه با درآمدها و تنها 26‌درصد آن با فروش دارایی‌های سرمایه‌ای تراز خواهد شد.

بخش اصلی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به فروش نفت و گاز و میعانات برمی‌گردد و مابقی آن حاصل فروش اموال دولتی است. بنابراین از رقم این ردیف 583هزار میلیارد تومان مربوط به فروش نفت و گاز تعریف می‌شود. این رقم در بودجه سال‌جاری 603‌هزار میلیارد تومان بوده که نشان‌دهنده کاهش 3.5 درصدی آن برای سال آینده است. این روزها یکی از مباحث جدی مطرح‌شده از سوی موافقان این لایحه «کاهش اتکای دولت به ردیف واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و اصلی‌ترین آن منابع نفتی» بوده است و به گفته آنها دولت به سمت درآمدهای پایدار حرکت کرده است. شکی نیست که اتکای دخل و خرج دولت‌ها به منابع پایدار درآمدی موجب ثبات در بودجه و از سوی دیگر حفظ منابع بین‌نسلی خواهد شد. حتی ادبیات نوین بودجه‌ریزی به گونه‌ای تدوین شده که حساسیت بالایی به نوع منابع داشته باشد. چنان‌که در سطوح تامین منابع مفاهیمی چون تراز عملیاتی و سرمایه‌‌‌ای در بودجه‌‌‌نویسی به‌‌‌کارگرفته شده تا نشان دهد دولت از چه منابعی هزینه‌های خود را تامین می‌کند. در بخش اول مفهوم تراز عملیاتی، میزان موفقیت دولت در تامین هزینه‌های خود از طریق درآمدهای واقعی نشان داده می‌شود. در سطوح پایین‌تر منابع به فروش دارایی‌های فیزیکی و مالی اختصاص داده می‌شود که باید در واقع به عملیات عمرانی کشور اختصاص یابد. با این حال در کشورهای تک‌محصولی که اتکای بالایی به منابع طبیعی خود دارند، تراز بودجه به منابع سرمایه‌ای و مالی هم نیاز پیدا می‌کند و منابع کمتری برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها باقی می‌ماند. موضوعی که به شدت حال و آینده اقتصاد این کشورها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.

با این توضیحات و نشان دادن اهمیت بالای اتکا به درآمدهای پایدار، باید نشان داد که لایحه بودجه دولت تا چه اندازه آن‌طور که موافقان آن می‌گویند، غیرنفتی شده است.

باید توجه داشت که مفهوم «درآمد» با اینکه نشان‌دهنده یک جریان تکرارشونده است اما ضرورتا دربردارنده مفهوم «پایدار» نمی‌شود. ممکن است از یک سرمایه تنها در یک مدت کوتاه یا میان‌مدت درآمد کسب کرد و آنچنان که در بحث‌های دخل و خرج دولت با زمان‌های بلندمدت سروکار داریم، قابل اتکا نباشد. درآمد مالیاتی از آنجا که یک جریان تکرارشونده است، می‌تواند درآمدی باثبات باشد تنها به این شرط که مؤدیان توانایی پرداخت آن را داشته باشند و موجب تعطیلی کسب و کارها و به تبع این منبع درآمدی نشود. بنابراین بسیار ضروری است که افزایش درآمدهای مالیاتی همزمان با رشد واقعی درآمدها صورت گیرد. از سوی دیگر کارشناسان معتقدند که اقتصاد ایران جای افزایش درآمدهای مالیاتی را دارد اما نه از طریق فشار بیشتر بر مؤدیان شناخته‌شده‌ای مثل گروه‌های دستمزدبگیر، بلکه از کسانی که در بخش تاریک اقتصاد فعال هستند. با این حال این موضوع نیازمند اطلاعات و توانایی قانونی بالایی است که به نظر می‌رسد آنچنان به دلخواه دولت نباشد.

از سوی دیگر اخذ مالیات بیش از اینکه منبعی برای تامین هزینه‌های دولت باشد، ابزاری سیاستی برای تنظیم روابط اقتصادی در یک جامعه است.

سهم بودجه از نفت

همان‌طور که گفته شد میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت، فرآورده‌‌‌های‌‌‌ نفتی و گازی با 3.5درصد کاهش از 603‌هزار میلیارد تومان در بودجه سال‌جاری به583هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. به این ترتیب سهم درآمد حاصل از فروش نفت، فرآورده‌‌‌‌‌‌های نفتی و گازی از کل بودجه سال آینده از 27درصد در بودجه سال‌جاری به 23.7درصد در بودجه سال 1403 کاهش یافته است. این موضوع باعث شده که گفته شود بودجه سالانه اتکای خاصی به درآمدهای صادرات نفت و گاز نداشته و سهم درآمدهای مالیاتی (بدون احتساب درآمد عوارض گمرکی) بیش از دو برابر درآمدهای نفت و گاز است.

اما در این خصوص باید به دو موضوع مهم اشاره کرد؛ ابتدا اینکه دخل و خرج دولت متاسفانه تمام و کمال در بودجه گنجانده نمی‌شود، بخش زیادی از این روابط مالی خارج از بندهای بودجه قرار گرفته است. بنابراین نمی‌توان به صرف اینکه بودجه سهم کمتری از نفت را به دست آورده، نتیجه گرفت که اتکای دولت به نفت کاهش یافته است چه اینکه برخی سهم مبادلات مالی خارج از بودجه را بالای 50‌درصد عنوان می‌کنند.

نکته دوم این است که در بخش مالیات‌ها و عوارض هم که به عنوان یک بخش غیرنفتی درنظر گرفته می‌شود، بخش زیادی از ارزش از همین منابع طبیعی نفتی و گاز حاصل شده است و اگر انرژی ارزان نباشد به هیچ عنوان تولیداتی اقتصادی و سودآور محسوب نمی‌شوند. چنان‌که مرکز پژوهش‌های مجلس برای توضیح شاخص نسبت نفت به کل منابع بودجه همیشه از حداقل این نسبت یاد می‌کند.

موضوع بعدی این است که اصلا ارقام درآمدهای غیرنفتی تا چه اندازه واقع‌‌‌بینانه و در عمل محقق خواهد شد. چون در چنین بودجه انقباضی‌ای که تنها با هدف کنترل تورم تدوین شده، برداشت 50‌درصد مالیات بیشتر، پارادوکسی غیرممکن می‌‌‌نماید.

حداقل وابستگی بودجه به نفت (نسبت درآمدهای نفتی به منابع عمومی) در قوانین بودجه سال‌های گذشته حدود 27‌درصد بوده است. هرچند در سطح عملکرد با نوسان‌های بالایی مواجه بوده‌ایم و این موضوع به توانایی کشور در مقادیر صادرات نفت مرتبط می‌شد. در واقع در بودجه‌های سنواتی با استفاده از ابزارهایی مانند میزان صادرات، نرخ تسعیر و قیمت نفت تلاش می‌شد که بودجه تراز شود. نقش بالای نفت در بخشی از این تاریخ به گونه‌ای بود که برای رفع نااطمینانی فروش از سهم صندوق توسعه به عنوان یکی از ابزارهای بازی در این فرآیند استفاده می‌شد. با درخواست دولت بخشی از سهم صندوق توسعه از درآمدهای نفتی در صورت عدم‌فروش در سطح مشخصی به عنوان استقراض، صرف بودجه دولت می‌شد. این سهم در سال‌های 98 تا 1400 به میزان 20‌درصد تعیین شد که در واقع با توجه به افزایش‌های سالانه در سال 96 باید به 36‌درصد می‌رسید. در ابتدای اجرای برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای صادرات نفت وگاز 30‌درصد بود که با افزایش سالانه 2 درصدی در سال 1403 به 42درصد رسیده است. البته در بودجه سال آینده هم رقم 40‌درصد تکرار شده است. این کاهش سهم کفاف هزینه‌های جاری هنگفت دولت را نمی‌داد و با کاهش صادرات نفت در سال‌های اخیر میزان رشد انتشار اوراق برای جبران کسری بودجه چشمگیر بوده است؛ به عبارت دیگر بدهکار کردن دولت جایگزین فروش دارایی‌های بین‌نسلی شده است. به طور کل روند تراز بودجه به شکل وارونه‌ای صورت می‌گیرد؛ ابتدا هزینه‌ها محاسبه و بعد برای تراز آن منابع لازم تراشیده می‌شود، این موضوع ابتدا با نفت و سپس اوراق انجام می‌شود. حال به نظر می‌رسد برای بودجه سال جدید درآمدهای مالیاتی نقش یادشده را پیدا کرده است.

ناپایداری نفت

پیش از سال 98 صادرات نفت در کانال‌های بالای دو میلیون بشکه قرار داشت، اما بعد از آن و با اعمال تحریم‌ها از این رقم به شدت کاسته شد. اوج این ناتوانی در سال 1399 رخ داد که صادرات روزانه نفت و میعانات به حدود 500‌هزار بشکه رسید.

در سال 1400 نیز با وجود اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه به دلیل تحریم‌های نفتی و شیوع بیماری کرونا چشم‌‌‌انداز روشنی از صادرات نفت خام وجود نداشت، لایحه بودجه با فرض صادرات 2.3 میلیون بشکه نفت تقدیم مجلس شد و متاسفانه به‌رغم هشدارها، نه تنها این فرض مورد قبول مجلس نیز قرار گرفت، بلکه به این منابع غیرقابل تحقق حدود 150‌هزار میلیارد تومان در سقف دوم بودجه افزوده شد. عملکرد بودجه سال 1400 نشان می‌دهد که تحقق این ردیف نسبت به مقدار مصوب 56‌درصد است. به بیان دیگر منابع دریافتی این ردیف در سال 1400 به میزان 196‌هزار میلیارد تومان بوده است که البته رشد بسیار بالایی نسبت به رقم 35‌هزار میلیارد تومان سال 1399 داشت. سهم وصولی منابع حاصل از صادرات میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی (که سهم غالب آن صادرات گاز طبیعی است) در سال 1400 برابر 61‌هزار میلیارد تومان بوده است که تحقق بیش از 150 درصدی این ردیف به دلیل افزایش قیمت گاز از حدود 16 سنت به 26 سنت در این سال است.

واقع‌‌‌بینی نفتی و پیش‌‌‌شرط‌های بودجه غیرنفتی

حالا دولت پیش‌بینی کرده در طول سال آینده روزانه یک میلیون و 350‌هزار بشکه نفت به قیمت بشکه‌‌‌ای ۶۵ یورو صادر کند که حاصل آن 32 میلیارد یورو یا 34.8میلیارد دلار (معادل 992‌هزار میلیارد تومان) می‌شود. این رقم پس از پرداخت سهم 40 درصدی صندوق توسعه ملی و 14.5‌درصدی شرکت ملی نفت (جمعا 54.5‌درصد معادل حدود 19 میلیارد دلار) اختصاص می‌یابد. 15.8 میلیارد دلار باقی می‌‌ماند که از این رقم هم قرار است 4.7 میلیارد دلار به تقویت بنیه دفاعی (معادل یک‌سوم درآمدهای حاصل از نفت خام) اختصاص یابد. البته گفته شده در صورت عدم‌تامین، نفت خام در اختیار شرکت‌های تابع این بخش قرار گیرد. بدون احتساب این ردیف 15.8 میلیارد دلار نفت خام و 3.5 میلیارد دلار ارزش گاز صادراتی و همین‌طور رقمی هم که برای صادرات فرآورده‌ها درنظر گرفتند، قرار است 20.5 میلیارد دلار معادل 585‌هزار میلیارد تومان یا رقمی حدود 20.5 میلیارد دلار به عنوان منابع حاصل از نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی برای تامین هزینه‌‌‌های دولت به خزانه واریز ‌‌‌شود.

این ارقام نشان می‌دهد که بودجه در بخش منابع نفتی واقع‌‌‌بینانه‌‌‌تر از سال‌های گذشته است. میزان صادرات نفت و میعانات به میزان رقم متوسط ماه‌های گذشته و قیمت هر بشکه هم تا حدودی پایین‌تر از مقادیر پیش‌بینی‌‌‌ها در نظر گرفته شده است که این امر می‌تواند از دردسرهای تورم‌‌‌زای بیش‌‌‌برآوردی‌‌‌های سال گذشته اجتناب کند. طبق پیش‌بینی‌‌‌ها با توجه به کاهش عرضه نفت از سوی عربستان حتی قیمت میانگین نفت برنت را تا 90 دلار در بشکه در سال 2024 تخمین می‌زنند اگرچه این ارقام بیش از حد خوش‌بینانه است. با وجود این ذکر این نکته اهمیت دارد که انتقال بیش‌‌‌برآوردی به بخش دیگر بودجه، آن هم بخشی که ارتباط بالایی با رشد اقتصادی دارد، می‌تواند عوارض بیشتری برای اقتصاد و جامعه داشته باشد. در واقع ارقام روی کاغذ در لوایح بودجه برای حل مشکلات بیهوده است و لازم است پیش از آن واقعیت و ساختار اقتصاد و مناسبات اقتصادی را ترمیم کرد تا اقتصاد ترمیم شود. از جمله اینکه به دنبال تنوع در اقتصاد و منابع درآمدی، رونق کسب و کارهای غیرنفتی مانند تسهیل مقررات کسب و کار، تکنولوژیک کردن صنعت و تسهیل صادرات باشیم.

بودجه‌نویسی در گرو ۵ سناریوی نفتی

صعود ارزش معاملات از چالش عرضه

• معادلات جدید در بازار نفت
• سهم مالیات در تامین بودجه کشور از نفت پیشی گرفته است
• ۴ روش اصلاح رابطه مالی نفت و دولت
• خبرهای خوبی درباره فروش نفت در راه است
• نرخ مالیات بر خانه‌ها و خودروهای لوکس در سال آینده اعلام شد