قانون، اصلاح و سیاست ورزی/ مروری بر بازنگری قانون اساسی در سال 68

خبرگزاری مهر، گروه دین و اندیشه-حامد سرلکی: نهاد «حکومت»[۱] در هر بازه ای از زمان دارای وجوهاتی است که تنها در قامت یک قانون اساسی مدون قابلیت خارج شدن از صفحه ی کاغذ و عملیاتی شدن دارد. قانون اساسی چنان «وحی مُنزل» برای رسیدن به یک معیار است. حد گذاری برای نهادها، تفکیک قوا، فرهنگ سازی در امر سیاسی، حدود و ثغور مسئله ی امنیت ملی از آن دسته مفاهیمی است که بی چون و چرا در متن قانون اساسی هر حکومتی مشخص است. از «نص گرایی»[۲] در این مطالعه راهی نیست[۳]، همچنان که جامعه و قوانین ثانویه منشعب از قانون اساسی، بر اساس همین «متن گرایی/ نص گرایی» رشد و قانون ها را می زایند. لذا قانون اساسی در مقام نخست نهاد ساز بوده و نهاد ها بر اساس دسته ای از کلمات (نوشتار های حقوقی مندرج در قانون اساسی) متبلور می شوند.

«لئو اشتراوس» عقیده ای دارد که بر اساس آن «وضوح در قوانین، صلح آوری به بار می نشاند»[۴] این طرز نگاه اگر چه خاستگاه غربی داشته اما واقعیتی غیر قابل انکار است. قانون اساسی این وضوح را در صورت متن گرایانه خود تا حدود زیادی مشخص می کند. نوع «کنش و واکنش» با نیروی خارجی و نوع «سازش و همگرایی» با نیروهای بالفعل داخلی همان بذر ِ ایجاد صلح است. صلحی در راستای حفظ امنیت ملی هر کشوری

«لئو اشتراوس» عقیده ای دارد که بر اساس آن «وضوح در قوانین، صلح آوری به بار می نشاند»[۴] این طرز نگاه اگر چه خاستگاه غربی داشته اما واقعیتی غیر قابل انکار است. قانون اساسی این وضوح را در صورت متن گرایانه خود تا حدود زیادی مشخص می کند. نوع «کنش و واکنش» با نیروی خارجی و نوع «سازش و همگرایی» با نیروهای بالفعل داخلی همان بذر ِ ایجاد صلح است. صلحی در راستای حفظ امنیت ملی هر کشوری. به بیان دیگر قانون اساسی یک «سند ملی» است که «نهاد» حاکمیت حافظ ِ آن و «ریاست» حاکمیت [به شکل حقوقی] مجری آن و «ملت»، ناظر آن هستند. در قانون اساسی همه نقش آفرینی دارند، تنها این کیفیت نقش ها است که بر اساس متن قانون اساسی تغییر می یابد.

اما در خصوص کشورمان ایران، پس از «انقلاب اسلامی» در سال ۱۳۵۷، نوع سیاست ورزی در کشور دچار تغییرات عمده ای شد. کشور از گفتمان سیاسی خود دچار یک استحاله عمیق فلسفی شده و در نهایت «پادشاهی مشروطه» مبدل به «جمهوری اسلامی» گردید؛ اما مولفه های نظام جدید بر اساس دو مدار تعیین شد. این مدارهای حقیقی و حقوقی، خاستگاهی در آرای عمومی داشته و چه در دوران پیش از همه پرسی «۱۲ فروردین ۱۳۵۸» و چه در حین این همه پرسی، مطالبه مردم مشخص بود، یعنی قوانین بر معیار «قوانین اسلامی» که عموما در میان آیات قرآنی، احادیث پیشوایان دینی و فقاهت بوده است استخراج گردیده و در ابعاد «نوع انتخاب و چارچوب سیاسی» بر اساس «مردم سالاری» و بازگشت به «آرای عمومی» شکل گرفته و «جمهوریت» برای نخستین بار در ایران متولد شد.

بشر در طول دوران حیات خود دریافته است که در عصر گذار از سنت به مدرنیته نیاز مبرمی داشته و آن ارتباط حکمرانان با مردم و وظایف متقابل آن ها است. حال این نیاز باید چگونه مرتفع می شد؟ قطعا این نیاز در وهله ی نخست باید در قانون اساسی، این سند ملی ثبت شده و مورد اجرا قرار گیرد. اما با اوج گیری «مدرنیزاسیون» و بازتر شدن فهم بشری از اوضاع سیاسی – اجتماعی در هر سرزمینی نیاز اصلاح و بازنگری در هر قانونی نیز در کنار قانون گذاری احساس شد، از این نیاز نیز گریزی نبود. در این نقطه می توان یکی از فلاسفه علم سیاست را به شاهد آورد. «توماس هابز» و مسئله وضع طبیعی به ما می فهماند که «انسان گرگ انسان است» بی قانونی و عدم طبیق قوانین با شرایط اجتماعی – سیاسی می تواند سیاست را به فاجعه ای بزرگ تبدیل نماید.

هابز در قانون دوم از مجموعه سه گانه قوانین طبیعی می گوید که: «هر کس باید حاضر باشد که در صورتی که دیگران نیز حاضرند تا جایی که برای حفظ صلح و صیانت نفس خود لازم می داند از حق خویش بر همه چیز چشم بپوشد و به آن اندازه تسلط بر دیگران خرسند باشد که راضی است که دیگران بر او داشته باشند»[۵]. این مسئله آنقدر چشم نواز و با اهمیت است که می تواند آن را «نیاز مسئله قانون نویسی» به شکل اساسی دانست و یکی از ریشه ها و یا همان دلایل نگارش و یا اصلاح قانون اساسی را پس از صلح آوری به ثبات معنا نمود.

منشاء قرارداد اجتماعی قانون دوم طبیعی می باشد و قانون سوم طبیعی [هابز] که اشخاص را به وفای به عهد می خواند حاصل قانون دوم طبیعی است یعنی قرارداد اجتماعی که امر عرضی و اعتباری است که انسان ها بخاطر مصالح خود ایجاد می کنند و هیچگونه اصالت ذاتی و فطری ندارد، ولی صرف وجود قوانین طبیعی دلیل بر آن نمی شود که انسان ها خود را مقید به اجرای مفاد آن بنمایند زیرا به گفته هابز «الزامات لفظی ناتوانتر از آن است که جاه طلبی و آز و خشم و عواطف دیگر را مهار کند، مگر آنکه آدمی از قوه مجبره ای بترسد. ولی اگر همگان به اعتبار قراردادهایی بی اعتماد شوند افراد به وضع طبیعی یعنی حالت جنگ برمی گردند. این است که انسانها به اتفاق قرار می گذارند که قدرتی مشترک تشکیل دهند تا پیمانهایشان دائم و پایدار سازد و آنان را در حالت رعب نگهدارد و کارهایشان را به سوی خیر مشترک رهبری کند»[۶].

پس از درک اهمیت اتخاذ قانون اساسی، تبارشناسی و نیز بازنگری (اصلاح) قانون اساسی در هر کشوری و نیز درک مختصری از شرایط سیاسی کشور در سال های ۵۷-۵۸ می توانیم به ده سال بعد از تدوین قانون اساسی اولیه جمهوری اسلامی سفر کنیم. جنگ تحمیلی به پایان خود رسیده بود و امام خمینی (ره) در دستوری حکومتی، شورایی را از افراد مشخص موظف به «بازنگری قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸» کردند. اما اینکه چرا این اتفاق صورت پذیرفت جزء مباحثی بوده که کمتر به آن اشاره گردیده است. دلایل مختلف این بازنگری را می توان به دو صورت اجتماعی و سیاسی [و یک عامل شتاب زا] تحلیل کرد.

نخست آنکه شرایط جسمی امام خمینی (ره) در وضعیت مناسبی نبوده و ایشان به دلیل بارقه های شخصی نسبت به آینده نظام نوپای جمهوری اسلامی در موضعی چالشی قرار داشتند، هرچند امید به آینده در جای جای ِ سخنان ایشان متبلور بوده اما چیستی ساخت جامعه پس از جنگ تحمیلی خود مسئله ای دیگر بود. اما دلیل دیگر آن که اصولا مقام ریاست جمهوری اسلامی به نهادی تشریفاتی و نمادین مبدل شده بود. ریاست دولت هر چند بر دوش رییس جمهور بود اما این نخست وزیر کشور بود که یک تنه بر مسند اجراییات، تصمیم گیری می کرد و ناخودآگاه مسئله ی رجوع به رای «مستقیم» مردم در خصوص انتخاب رییس قوه مجریه کمرنگ شده بود. برخی حذف و اضافات دیگر بر اساس متن گرایی در قانون اساسی چون تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی و ولایت به ولایت مطلقه از این قبیل تغییرات بود که بر اساس روح اسلامیت ِ نظام جمهوری باید اصلاح می شد.

اما مهمترین تغییری که در ماه های نخست ِ پس از تصویب قانون اساسی سال ۵۸ نیز هم نظر با رای امام خمینی (ره) نبود مسئله «مرجعیت» در برابر «اجتهاد» مقام رهبری بود. این مسئله مهم [اصل ۱۰۹] جزء دستور کارهای هیات بازنگری قانون اساسی قرار گرفت تا شرط مرجعیت عام نسبت به مسلمین آن هم در مقام یک مرجع تقلید شناخته شده به فقیه و مجتهدی مورد تایید مجلس خبرگان تبدیل شود که اصولا مورد تایید نهاد موسس رهبری و دارای صفات تایید شده در قانون اساسی باشد. بر همین اساس اختیارات رهبری انقلاب اسلامی از اصولی عملگرایانه اختیارات مقام رهبری در سال ۵۸ به انضام اختیارات معنایی جدیدی قرار گرفت. به طور مثال تعیین «سیاست های کلی نظام و حفظ و حراست از ارزش های انقلاب اسلامی»، اختیاراتی بودند که شاید در دهه اول نانوشته بود اما ولایت فقیه بر آن پایبندی مطلق داشته و اساسا فلسفه چیستی ولایت فقیه هم پس از انقلاب اسلامی همین دو اصل و وظیفه اساسی بود که البته بعد از نوشتن قانون اساسی اول به صورت مکتوب لحاظ نشده بود ولی در بازنگری لحاظ شد.

اما در نهایت امام خمینی (ره) با نظر به تمامی مفاهیم یاد شده بالا در چهارم اردیبهشت سال ۱۳۶۸ نامه ای خطاب رییس جمهور وقت[۷] نگاشته و دستور به بازنگری قانون اساسی توسط هیات مشخصی می دهند. در بخشی از این نامه آمده است که: «از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینی و عملی از اداره کشور، اکثر مسئولین و دست اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده ‏اند که قانون اساسی با اینکه دارای نقاط قوّت بسیار خوب و جاودانه است، دارای نقایص و اشکالاتی است که در تدوین و تصویب آن به علت جوّ ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه، کمتر به آن توجه شده است، ولی خوشبختانه مسأله تتمیم قانون اساسی پس از یکی- دو سال نیز مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تأخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای کشور و انقلاب گردد. و من نیز بنا بر احساس تکلیف شرعی و ملی خود از مدت ها قبل در فکر حل آن بوده ‏ام که جنگ و مسائل دیگر مانع از انجام آن می‏ شد»[۸].

شاید در ظاهر و در روزهای نخست ایجاد شورایی به اسم «شورای رهبری» در این مهم، نقیصه ای را به یادگار نمی گذاشت؛ اما تجربه ثابت کرده است با گذشت انقلاب در هر کشوری «صورت دِگر» از انقلاب بر پرده نظریه پردازی آن کشور ایجاد می شود که عموما انقلابیون هم در آن نقش داشته اند البته «انقلابیون گذشته»، شبیه این مسئله را با روی کار آمدن دولت های «سازندگی» و «اصلاحات» به یاد داریم، که از وضعیت متمرکز حکومتی سعی بر تبدیل نظام حقوقی غیر متمرکز و ایجاد اقتصاد باز و در نهایت نسیان اصول انقلاب اسلامی را دچار شدند

در ادامه این نامه بیست تن از کارگزاران جمهوری اسلامی[۹] به عنوان شورای بازنگری انتخاب شده که در ادامه پنج تن به عنوان نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز به آن ها اضافه شد[۱۰]. در پی این نامه ، بازنگری در قانون اساسی همزمان با فرمان امام (ره) در همان تاریخ شروع شد و چهل و یک جلسه کاری به طول انجامید. هنگامی این بررسی به پایان رسید که امام رحلت کرده بودند و لذا «آیت ‌الله خامنه‌ای» به عنوان جانشین امام خمینی (ره) فرمان همه پرسی اصلاح قانون اساسی را صادر نمودند و در نهایت به تصویب با اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان یعنی ۹۷٫۳۸٪ مردم (۱۶٫۰۲۵٫۴۵۹ رای مثبت از مجموع ۱۶٫۴۵۶٫۷۷۱) در همه پرسی رسید. این همه پرسی، هم زمان با پنجمین انتخابات ریاست جمهوری در تاریخ ۶ مرداد ۱۳۶۸ انجام شد.

پیش از حکم امام خمینی (ره) به رییس جمهوری وقت باید به یک «عامل شتاب زا» و یا ترسیم «پاتولوژی اساسی پیش از اصلاح قانون اساسی» پرداخت. اینکه چه عواملی باعث آن شد که این امر شدت گرفته و منجر به همه پرسی و اخذ رای اکثریت گردید بسیار با اهمیت است. یکی از عوامل مهم شتاب زا در دهه شصت مسئله «آیت الله منتظری» بود. عزل ایشان از رهبری آینده نظام سیاسی ایران بی تاثیر نبود، در بطن سیاست ورزان جمهوری اسلامی، «روزگار پس از امام خمینی (ره)» و مسئله قانون اساسی در مقوله «شورای رهبری» یکی از مواردی بود که باعث ایجاد کثرت در مهمترین مقام مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی می شد.

پیش از طرح این مسئله به یک نقل قول مهم از «دیوید هورات»[۱۱] اشاره می کنم. او معتقد بود که «ایجاد و تجربه ضدیت های اجتماعی امری محوری و عموما منفی برای نظریه گفتمان است. این یعنی این که ایجاد هر نوع گفتان متعارض با گفتمان مطلوب اکثریت به تولد یک خصم (دشمن) منتهی می شود، به همین دلیل پر رنگ کردن مرزهای سیاسی و یکپارچگی گفتمانی امری بدیهی در حکمرانی است»[۱۲]. حال با وجود این نکته دل انگیر و عقل نواز آیا شورای رهبری دارای این این وجه بود؟ به طور قطع خیر، آرایش سیاسی متنوع در مقامی که ریشه در وحدت و یکپارچگی و دفاع از گفتمان انقلابی دارد آیا می توانست موثر باشد؟ پاسخ «خیر مطلق» است. شاید در ظاهر و در روزهای نخست ایجاد شورایی به اسم «شورای رهبری» در این مهم، نقیصه ای را به یادگار نمی گذاشت؛ اما تجربه ثابت کرده است با گذشت انقلاب در هر کشوری «صورت دِگر» از انقلاب بر پرده نظریه پردازی آن کشور ایجاد می شود که عموما انقلابیون هم در آن نقش داشته اند البته «انقلابیون گذشته»، شبیه این مسئله را با روی کار آمدن دولت های «سازندگی» و «اصلاحات» به یاد داریم، که از وضعیت متمرکز حکومتی سعی بر تبدیل نظام حقوقی غیر متمرکز و ایجاد اقتصاد باز و در نهایت نسیان اصول انقلاب اسلامی را دچار شدند.

این خود شاهدی بر این موضوع بود که عامل شتاب زای اصلی بازنگری قانون اساسی نقیصه ای به نام «شورای رهبری» بود که امام (ره) و متفکران انقلاب اسلامی به مرور و ابراز نظرات آیت الله منتظری شاهد آن بودند و وحدت را بهترین راه حل این مسئله دریافتند که اصل ۱۰۷ قانون اساسی سال ۱۳۵۸ در بخش پایانی خود شامل بازنگری می شد. در این اصل آمده است که: «هر گاه یکی از فقهای واجد شرایط مذکور در اصل پنجم این قانون از طرف اکثریت قاطع مردم به مرجعیت و رهبری شناخته و پذیرفته شده باشد، همانگونه که در مورد مرجع عالیقدر تقلید و رهبر انقلاب آیت‌الله‌العظمی امام خمینی چنین شده‌است، این رهبر، ولایت امر و همه مسئولیت‌های ناشی از آن را بر عهده دارد، در غیر این صورت خبرگان منتخب مردم درباره همه کسانی که صلاحیت مرجعیت و رهبری دارند بررسی و مشورت می‌کنند، هر گاه یکی مرجع را دارای برجستگی خاص برای رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می‌نمایند، وگرنه سه یا پنج مرجع واجد شرایط رهبری را به عنوان اعضای شورای رهبری تعیین و به مردم معرفی می‌کنند». اما پس از اصلاح قانون اساسی در اصل ۱۰۷ می خوانیم که: «پس از مرجع عالیقدر تقلید و رهبر کبیر انقلاب جهانی اسلام و بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران حضرت آیت‌الله‌العظمی امام خمینی «قدس سره‌الشریف» که از طرف اکثریت قاطع مردم به مرجعیت و رهبری شناخته و پذیرفته شدند، تعیین رهبر به عهده خبرگان منتخب مردم است. خبرگان رهبری درباره همه فقها واجد شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم بررسی و مشورت می‌کنند هرگاه یکی از آنان را اعلم به احکام و موضوعات فقهی یا مسائل سیاسی و اجتماعی یا دارای مقبولیت عامه یا واجد برجستگی خاص در یکی از صفات مذکور در اصل یکصد و نهم تشخیص دهند او را به رهبری انتخاب می‌کنند و در غیر این صورت یکی از آنان را به عنوان رهبر انتخاب و معرفی می‌نمایند. رهبر منتخب خبرگان، ولایت امر و همه مسئولیت‌های ناشی از آن را بر عهده خواهد داشت. رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است».

از ابتدا نیز امام خمینی (ره) به نهادسازی، مشخص بودن وظایف این نهادها، قانون گرایی و وحدت اشاره داشتند. چیزی که در «گفتمان پهلویسم» یا وجود نداشت یا عموما شکل نمایش گونه ای داشت و عموما قوانین تبدیل به وضع طبیعی شده بود که در آن زورمند بر مظلوم حکمرانی می کرد

از ابتدا نیز امام خمینی (ره) به نهادسازی، مشخص بودن وظایف این نهادها، قانون گرایی و وحدت اشاره داشتند. چیزی که در «گفتمان پهلویسم» یا وجود نداشت یا عموما شکل نمایش گونه ای داشت و عموما قوانین تبدیل به وضع طبیعی شده بود که در آن زورمند بر مظلوم حکمرانی می کرد و شایستگی و انتخاب عمومی جای خود را به قرابت به خاندان پهلوی و خونمایه های نژادی از نوع نسبی و سببی باز می گشت و اصولا سازمان های نظارتی خاصی وجود نداشت که به مردم گزارش قانون گریزی کارگزاران یا امور انجام شده را بدهد، آن ها تنها به مقام پادشاهی پاسخگو بودند در حالی که مقام پادشاهی خود قانون شکن ترین فرد آن سیستم بود زیرا به گواه همان قانون اساسی مشروط (پس از درج تمامی متمم ها)، «شخص پادشاه از مسئولیت مبری است وزراء دولت در هرگونه امور مسئول مجلسین هستند»[۱۳]. با تمامی این تفاسیر در هر روزگاری گاها نیاز به تغییر و یا همان بازنگری قانون اساسی وجود دارد. به طور مثال رهبر معظم انقلاب در پنجمین روز سفر خود به استان کرمانشاه در ۲۵ مهر ماه ۱۳۹۰ فرمودند: «در شرایط فعلی نظام سیاسی کشور ، ریاستی است و رئیس‌جمهور با انتخاب مستقیم مردم برگزیده می‌شود که شیوه خوب و مؤثری است اما اگر روزی در آینده احتمالا دور، احساس شود که نظام پارلمانی برای انتخاب مسئولان قوه مجریه بهتر است هیچ اشکالی در تغییر ساز و کار فعلی وجود ندارد». این مسئله نشان می دهد که انعطاف پذیری در بحث بازنگری قانون اساسی تا امروز نیز وجود داشته و در آینده نیز احتمال وقوع آن را می تواند متصور شد.

[۱] Government

[۲] Literalism

[۳] اگر چه قوانین به جزء کمات خود دارای کالبد روحی هم هستند

[۴] نقد نظریه دولت جدید، لئو اشتراوس، ترجمه احمد تدین، انتشارات کویر (۱۳۷۳)

[۵] تاریخ فلسفه سیاسی، بهاءالدین پازارگاد، انتشارات زوار (۱۳۵۹)

[۶] مبانی علم سیاست، حشمت اله عاملی، کتابخانه ابن سینا (۱۳۶۴)

[۷] آیت الله سید علی خامنه ای

[۸] حکم به رییس جمهوری (تدوین متمم قانون اساسی)، جلد ۲۱ صحیفه امام خمینی (ره)، صحفه ۳۶۳

[۹] آقایان مشکینی، طاهری خرم آبادی، مؤمن، هاشمی رفسنجانی، امینی، خامنه‏ ای، موسوی (نخست وزیر)، حسن حبیبی، موسوی اردبیلی، آقای موسوی خوئینی، محمدی گیلانی، خزعلی، یزدی، امامی کاشانی، جنتی، مهدوی کنی، آذری قمی، [محمد رضا] توسلی، کروبی، عبداللَّه نوری

[۱۰] حسین هاشمیان، عباسعلی عمید زنجانی، اسدالله بیات زنجانی، نجفقلی حبیبی، هادی خامنه‌ای

[۱۱] یکی از بزرگترین متفکران نظریه گفتمان سیاسی

[۱۲] درآمدی بر تحلیل گفتمان، شعبانعلی بهرام پور. انتشارات فرهنگ گفتمان (۱۳۷۹)

[۱۳] اصل چهل و چهارم قانون اساسی مشروطه مصوب ۲۶ مرداد ماه ۱۳۱۰ شمسی