آسیب‌شناسی لایحه بودجه 99 / حیات سیاسی دولت و مجلس اولویت شده است

خبرگزاری مهر - گروه اقتصادی: ۱۷ آذر ماه سال جاری لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور توسط رئیس جمهور تقدیم مجلس شد؛ لایحه‌ای که انتظار می‌رفت براساس مأموریت دولت و وعده سازمان برنامه و بودجه، متناسب با شرایط تحریمی کشور که از آن به عنوان شرایط «جنگ اقتصادی» یاد می‌شود، تدوین گردد. با این وجود، به اذعان بیشتر کارشناسان، این لایحه تفاوت چندانی با لوایح سنوات قبل ندارد. به همین بهانه در میزگردی با حضور دکتر محمد شیریجیان، دکتر حسین نبی زاده و عادل قدمایی ضمن آسیب شناسی لایحه بودجه پیشنهادی دولت، راهکارهای تقویت لایحه و کاهش کسری بودجه را به گفتگو نشستیم که از نظر گرامی تان می‌گذرد:

مهر: نظام بودجه‌ریزی ایران طی چهاردهه گذشته دچار نواقصی بوده که موجب شده بودجه سنواتی به بستری برای اتلاف منابع تبدیل شود. اما تحریم‌های یکجانبه علیه کشور که طی سالهای اخیر از آن به عنوان «جنگ اقتصادی» یاد می‌شود، اصلاح این نواقص را به یک ضرورت تبدیل کرده است و بر اساس همین ضرورت دولت مأموریت یافت نسبت به اصلاح ساختار بودجه اقدام کند. در لایحه بودجه سال ۹۹ رویکردهای دولت در درآمد و هزینه‌ها تا چه اندازه مبتنی بر این اصلاحات ساختاری مورد انتظار است؟

محمد شیرجیان: با مراجعه به پیشنهادیه اصلاح ساختاری بودجه منتشر شده توسط سازمان برنامه و بودجه می‌بینیم که ۴ محور به عنوان مبانی و اساس برنامه ریزی و تدوین بودجه سال‌های آتی معرفی شده است که این چهار محور شامل کارآتر نمودن و شفاف سازی هزینه‌های دولت، ایجاد درآمدهای پایدار با هدف مدیریت کسری بودجه دولت، ایجاد ثبات در متغیرهای کلان اقتصادی و نهایتاً عدالت محور کردن و توزیع عادلانه بودجه با هدف بهبود معیشت مردم است. هدف اصلی که در رأس این سند سازمان برنامه بود، اصلاح ساختار بودجه مبتنی بر استقلال آن از درآمدهای نفتی بود. اما اگر بخواهیم لایحه بودجه ۹۹ را بر اساس این هدف اصلی و چهار محور مبنایی ارزیابی کنیم مشخص است که نه تنها هدف اصلی اصلاح ساختاری بلکه تقریباً هیچ یک از این چهار محور مبنایی تحقق نیافته است. خوب بر اساس مطالبه مسئولان عالی کشور و رویکرد ادعایی خود دولت و سازمان برنامه انتظار داشتیم که لایحه بودجه ۹۹ مستقل از درآمدهای نفتی باشد، البته نه اینکه اقتصاد کشور از ظرفیت خدادادی نفت و عایدات نفتی به طور کامل صرف نظر کند بلکه انتظار بود درآمدها و هزینه‌های پیش بینی شده در بودجه از درآمدهای رانتی نفت مستقل شود اما در لایحه بودجه سال آینده شاهد هستیم که ۴۸ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی بودجه از محل درآمد حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات بر اساس فروش روزانه یک میلیون بشکه نفت به قیمت ۵۱ دلار پیش بینی شده است و ۳۰ هزار میلیارد تومان نیز از محل منابع صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده است که مجموعاً شاهد وابستگی ۷۸ هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه ۹۹ به منابع نفتی هستیم و لذا سبب شده تا لایحه بودجه سال آینده، مستقل از نفت نباشد.

شفافیت بودجه چطور؟

محمد شیرجیان: از نظر شفاف سازی و کارآمد بودن بودجه نیز نه تنها هزینه‌های دولت شفاف و کارآمد نشده بلکه شاهد افزایش هزینه شرکت‌های دولتی در بودجه ۹۹ هم هستیم. به عنوان مثال کل هزینه‌های دولت در لایحه بودجه ۹۹ از ۵۲۰ هزار میلیارد تومان در بودجه ۹۸ به ۵۶۳ هزار میلیارد تومان در بودجه ۹۹ افزایش یافته که رشد ۸.۳ درصدی داشته است. همچنین هزینه‌های جاری دولت از ۳۵۲ هزار میلیارد تومان در سال جاری به ۳۶۷ هزار میلیارد تومان در لایحه سال آینده رسیده است. به این معنا که هزینه‌های دولت افزایش داشته اما بهره ور شدن هزینه‌ها و اثربخشی آن‌ها بر رشد اقتصادی و بهبود درآمدهای کشور در سال آینده نسبت به سال جاری محقق نشده است.

در بودجه سال جاری ۴ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت از محل فروش دارایی‌ها پیش بینی شده که تاکنون تنها ۳۰۰ میلیارد تومان از اموال به فروش رفته است. چگونه دولت با چنین واقعیتی، پیش بینی کرده که سال آینده ۴۹.۵ هزار میلیارد تومان از اموال خود را به فروش برساند؟

از سوی دیگر شاهد افزایش درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های دولتی از ۷۱ به ۷۹ هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال آینده هستیم در حالی که بهبود کیفیت و کمیت ارائه خدمات و محصولات این دستگاه‌ها نسبت به قبل همچنان مبهم است همچنین با وجود آنکه قاعدتاً می‌بایست این درآمدها به حساب خزانه کشور واریز شده و از آن محل صرف هزینه‌های دستگاه‌های دولتی شود اما در عمل این نهادها با دسترسی بدون محدودیت به درآمدهای انحصاری خود آن صرف هزینه‌های ناکارآمد و بعضاً بدون توجیه اقتصادی می‌نمایند این موضوع نه تنها باعث اتلاف بی جهت منابع درآمدی کشور می‌شود بلکه با عدالت اجتماعی و رفع تبعیض بین دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی نیز در تعارض است.

از نظر درآمدزایی پایدار در بودجه نیز چنین اتفاقی در لایحه بودجه ۹۹ رخ نداده و به جای درآمدزایی پایدار، به درآمدهای موهومی و غیر واقعی همچون درآمدهای نفتی و درآمد حاصل از فروش اوراق مالی و دارایی‌های دولت اتکا شده است. همچنین صندوق توسعه ملی که باید به عنوان یک منبع با ثبات و ابزاری مطمئن برای رشد متغیرهای کلان اقتصادی مورد استفاده قرار گیرد در لایحه بودجه ۹۹ به منبعی برای جبران کسری بودجه دولت تبدیل شده است.

حتی در مورد فروش اموال و دارایی‌های دولت، در بودجه سال جاری ۴ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت از محل فروش دارایی‌ها و املاک در نظر گرفته شده که تاکنون تنها ۳۰۰ میلیارد تومان از اموال به فروش رفته است. چگونه دولت با چنین واقعیتی، پیش بینی کرده که در لایحه بودجه سال آینده ۴۹.۵ هزار میلیارد تومان از اموال خود را به فروش برساند؟ به نظر من درآمد حاصل از فروش اموال و املاک باید به بودجه عمرانی و ایجاد زیرساخت‌های عمومی منتقل شود که این اتفاق در لایحه سال آینده رخ نداده است و بر اساس یکی از بندهای لایحه ظاهراً قرار است صرف بازپرداخت بدهی‌های دولت شود.

درآمدزایی دولت جاری از محل فروش اوراق، اولاً به قیمت مقروض نمودن و ایجاد تعهد برای دولت آتی است؛ ثانیاً یک ماهیت ایجاد درآمد پایدار ناشی از فعالیت واقعی اقتصادی و ارزش افزوده اقتصادی برخوردار نمی‌باشد و دولتها را وارد یک دور باطل خطرناک می‌کند

از دیگر اتفاقاتی که در لایحه بودجه سال آینده تدوین شده، فروش اوراق قرضه از ۴۳ هزار میلیارد تومان قانون بودجه سال جاری به ۸۰ هزار میلیارد تومان لایحه بودجه سال آتی است که شاهد رشد ۸۶ درصدی فروش اوراق قرضه هستیم خوب اتفاقی که از این بابت می‌افتد اولاً اینکه درآمدزایی دولت جاری از این محل به قیمت مقروض نمودن و ایجاد تعهد برای دولت آتی است چرا که سر رسید اصل و سود این اوراق در زمان استقرار دولت بعد اتفاق می‌افتد ثانیاً درآمد زایی از این محل از یک ماهیت ایجاد درآمد پایدار ناشی از فعالیت واقعی اقتصادی و ارزش افزوده اقتصادی برخوردار نمی‌باشد و برای اینکه دولت بتواند در زمان سر رسید اقدام به بازخرید این اوراق کند، منجر به صدور اوراق قرضه جدید می‌شود و این موضوع دولت‌ها را وارد یک دور باطل خطرناک اقتصادی خواهد کرد. در همین لایحه بودجه ۹۹ شاهد هستیم که ۴۷ هزار میلیارد تومان از ۸۰ هزار میلیارد تومان فروش این اوراق قرار است صرف بازخرید اوراق منتشر شده در سال‌های گذشته شود و اگر این میزان اوراق پیش بینی شده برای سال ۹۹ فروش نرود، ممکن است کشور دچار بحران‌های اقتصادی و حتی اجتماعی جدی شود. لذا این شیوه درآمد زایی اگر منجر به ایجاد زیرساخت‌ها و طرح‌های عمرانی و اقتصادی شود که درآمد خود این طرح‌ها صرف بازخرید اوراق شود مناسب است؛ اما اگر درآمد ناشی از این اوراق صرف هزینه‌های جاری و ریخت و پاش های بیهوده دولت شود، یک مدل درآمد زایی ناپایدار و بحران زا به حساب می‌آید. با این حال پیش بینی فروش ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق در سال ۹۹ با توجه به شرایط اقتصادی کشور و سابقه موجود دور از انتظار به نظر می‌رسد.

در بودجه ۹۹ پیش بینی شده تا ۸۳ هزار میلیارد تومان صادرات فرآورده‌های نفتی داشته باشیم که این بودجه متأسفانه در دل شرکت‌های دولتی آمده است در حالی که می‌توانستیم آن را به بودجه عمرانی منتقل کنیم و صرف امور واجبی همچون نوسازی پالایشگاه‌ها و توسعه زیرساخت‌های مورد نیاز حمل و نقل عمومی شود. در بودجه سال آتی هیچ تدبیر و منبع درآمدی قابل اجرایی برای توسعه حمل و نقل عمومی اندیشیده نشده است.

در بحث مالیات‌ها شاهد سه ضعف عمده شامل فرار مالیاتی، عدم پیش بینی ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید و معافیت‌های مالیاتی گسترده در نظام مالیاتی کشور هستیم. اگر برای این سه موضوع در لایحه فکری می‌شد می‌توانستیم درآمد خوبی داشته باشیم.

به عنوان مثال مالیات بر تراکنش‌های بالای یک میلیارد تومان، مالیات بر سپرده‌های بانکی، مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر خانه‌های خالی، مالیات بر خودروهای لوکس از مهمترین پایه‌های مالیاتی است که یا هنوز یه قانون تبدیل نشده اند و یا اگر قانونی باشند، قوانین مربوطه اجرا نمی‌شوند.

در خصوص سپرده‌های بانکی برآورد می‌شود که سالانه بانک‌ها بین ۲۲۰ تا ۳۱۰ هزار میلیارد تومان سود به سپرده‌ها پرداخت می‌کنند که ۷۰ درصد این رقم یعنی ۲۱۷ هزار میلیارد تومان تنها به ۲ درصد جامعه می‌رسد. اگر از این ۲۱۷ هزار میلیارد تومان سود سپرده بانکی تنها ۵ درصد مالیات بگیریم سالانه نزدیک به ۱۱ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی نصیب دولت می‌شود.

آقای نبی زاده، تحلیل شما از لایحه بودجه ۹۹ چیست؟ آیا اصلاحات ساختاری که مدنظر بود در لایحه انعکاس یافت؟

حسین نبی زاده: اگر از سال ۶۰ تا الان را در نظر بگیریم، به لحاظ ساختاری تفاوت و تغییر خاصی را در سند بودجه شاهد نیستیم، بنابراین با این شرایط دیگر قیاس لایحه با سند تحول بودجه محل بحث نیست. الان هم دیگر زمان این بحث نیست که لایحه جدیدی دولت ارائه دهد یا مجلس طرح جدیدی تهیه کند؛ دولت هم می‌پذیرد که این بودجه تفاوتی با سنوات قبل ندارد.

از طرفی، ۲ نوع بودجه داریم؛ بودجه دولتی و بودجه شرکت‌های دولتی. در مورد بودجه دولتی، باید در مورد منابع بحث شود. تا پیش از سال ۸۹، بودجه سنواتی منابعی داشت که در حوزه‌هایی به صورت روتین هزینه می‌شد، اما از سال ۸۹ به بعد، سه منبع نفت و درآمدهای مالیاتی، صندوق توسعه ملی و منابع ناشی از هدفمندی یارانه‌ها جز منابع درآمدی بودجه شد. آنچه که تاکنون در نظام بودجه ریزی ایران پنهان مانده، منابع هدفمندی یارانه هاست.

در سال ۹۲ منابع هدفمندی یارانه‌ها ۴۲ هزار میلیارد تومان بود و به تدریج این منابع به ۲۵۰ هزار میلیارد تومان رسید با این حال همیشه نسبت به این منابع غافل بوده ایم. در واقع کل بودجه ۵۶۳ هزار میلیارد تومان و منابع هدفمندی ۲۵۰ هزار میلیارد تومان است که این رقم جایی هزینه می‌شود که در خود بودجه هم به آن توجهی نمی‌شود؛ به عنوان مثال ۷۰ هزار میلیارد تومان به مردم تخصیص می‌یابد الباقی منابع کجاست؟ کسی هم نگاه دقیقی نسبت به این موضوع ندارد. از سال ۹۲ این منابع وجود داشته آیا الان وقتش نیست کسی بپرسد این منابع کجا و چگونه هزینه می‌شود؟ آیا در راستای منافع دولت است یا سفره‌ای پهن شده و همه سر این سفره بهره برداری خود را می‌کنند و به وقتش هم می‌گویند عذاب الیم است.

راجع به صندوق توسعه ملی نیز، از این ور بوم افتاد ایم، آیا واقعاً دولت مقصر است که از صندوق برداشت می‌کند؟ یا اینکه اساسنامه صندوق با مقتضیات ایران همخوانی ندارد؟ آیا واقعاً دولت مقصر است که از صندوق برداشت می‌کند؟ یا اینکه اساسنامه صندوق با مقتضیات ایران همخوانی ندارد؟ در این بین می‌بینیم که دولت با بحران مواجه شده است و به دلیل بحران به منابع سهل الوصول صندوق دست می‌برد. آیا باید این دولت یا هر دولتی را مقصر همه مشکلات بشناسیم؟ به نظرم کمی بی انصافی است که در تمام این حوزه‌ها دولت را مقصر نشان دهیم، بلکه بخشی می‌تواند ناشی ازقانون گذاری و بخشی نیز مربوط به نوع نگاه ما به بودجه باشد.

کل بودجه ۵۶۳ هزار میلیارد تومان و منابع هدفمندی ۲۵۰ هزار میلیارد تومان است؛ این رقم بزرگ منابع هدفمندی، جایی هزینه می‌شود که در خود بودجه هم به آن توجهی نمی‌شود؛ از کل این رقم، فقط ۷۰ هزار میلیارد تومان به مردم تخصیص می‌یابد؛ الباقی منابع کجاست؟

دولت‌ها وقتی با کسری مواجه می‌شوند، نگاه می‌کنند صندوقی وجود دارد و از منابع آن برداشت می‌کنند. آیا نباید می‌پذیرفتیم که کشوری وابسته به نفت هستیم و فعلاً نمی‌خواهیم از این منبع فاصله بگیریم و دیگران هم به این موضوع پی برده است و از آن طرف صندوق توسعه ملی نیزمطابق اقتصاد ایران شکل نگرفته است، بنابراین وقتش رسیده که در مورد صندوق توسعه ملی اصلاح ساختاری انجام دهیم.

به اعتقاد بنده، در همین بعد برنامه ریزی در اقتصاد ایران بدون اینکه تغییری در مالیات دهیم و منابع جدیدی را خلق کنیم، می‌توان اصلاح ساختاری در شرایط موجود اقتصاد کرد که بدون هزینه به دولت کمک کند؛ اما چون این نگاه وجود ندارد و بعد از طرح بنزینی دولت مساله هدفمندی یارانه‌ها نگاه‌ها به مساله هدفمندی یارانه‌ها سیاسی شده است، به نظر من این حوزه مغفول واقع شده است وشاید دولت هم خوب نمی‌داند این منابع کجا هزینه می‌شود. نگاه که می‌کنیم، می‌بینیم فقط ۴۰ هزار میلیارد تومان سهم وزارت نفت، ۳۰ هزار میلیارد تومان سهم وزارت نیرو، ۵ هزار میلیارد تومان سهم طرح تحول سلامت و … است. نمی‌توانیم نظام بودجه ریزی را عطف به منابع موجود کنیم و بر اساس آن برنامه ریزی کنیم.

قدمایی: اگر بخواهم در یک جمله این بودجه را توصیف کنم باید بگویم که "این بودجه فاجعه است". این نوع از برنامه ریزی دولت پیامدهای نامطلوبی برای سال آینده و سال‌های بعد خواهد داشت؛ مساله اول ناظر به کسری بودجه‌ای است که طبق محاسبات انجام شده، حداقل یک چهارم درآمدها، یعنی ۱۰۰ هزار میلیارد تومان، محقق نخواهد شده؛ این اتفاق به معنای آن است که از هر ۴ معلم، یک معلم در سال آینده حقوق نخواهد گرفت! اگر با این بودجه پیش برویم پیامدهای نامطلوبی ایجاد خواهد شد و اعتراضاتی به مراتب بدتر از اعتراضات آبان را مشاهده خواهیم کرد. اصلی ترین مشکل بودجه این است. البته باید بدانیم اگر دولت به کسری بودجه بخورد دست روی دست نخواهد گذاشت، بلکه خلق پول خواهد کرد، که این مساله به معنای افزایش تورم است زیرا افزایش نقدینگی اصلی ترین عامل بروز تورم است. اگر دولت کسری بودجه را از این طریق پوشش دهد، طبق پیش بینی‌های به عمل آمده، صرفاً از این محل ۳۲ درصد تورم خواهیم داشت.

مساله دوم، انتشار ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق قرضه است که اگر محقق شود دولت‌های بعدی باید هم این ۸۰ هزار میلیارد تومان را پس بدهند و هم سودش را. این به نوعی گروگانگیری است. این چه مدل اداره کشور است که می‌خواهیم خود را از اداره کشور خلاص کرده و مشکلات را به دولت بعد منتقل کنیم؟

موضوع بعدی پیش بینی فروش ۴۰ هزار میلیارد تومان از دارایی‌های عمومی مردم است. اگر این لایحه، تبدیل به قانون شود وزیر اقتصاد اجازه پیدا خواهد کرد بدون تشریفات این سیاست را عملیاتی کند. مدعی شده اند که این دارایی‌ها بلااستفاده است. چرا بهانه تراشی می‌کنیم؟ چطور یک دفعه یادتان افتاده که این دارایی‌ها بلا استفاده است؟ وقتی خریدار می‌داند که شما به پول این دارایی‌ها نیاز دارید، قطعاً دست بالا را خواهد داشت و قطعاً این دارایی‌ها به ثمن بخس فروخته خواهد شد. غیر از این است که این کار طبقه رانت خوار جدیدی را در کشور به وجود خواهد آورد؟

نکته چهارم دزدی از نسل‌های آینده است. صندوق توسعه ملی ذخیره‌ای برای نسل‌های آینده است؛ از یک طرف صندوق تشکیل داده ایم و از سویی دیگر به هر بهانه‌ای به منابع صندوق دست درازی می‌شود.

همچنین مورد بعدی، هزینه‌های بی رویه است؛ اگر قبول داریم از ۸ ساعتی کاری که کارمندان دولت می‌کنند ۲۰ درصدش بهره ور است، چرا این روند را اصلاح نمی‌کنیم؟ نظام اداری چه زمانی اصلاح خواهد شد؟ این حجم از هزینه در این حوزه به چه علت است؟ اکثر افراد روی افزایش درآمد دولت تمرکز می‌کنند در صورتی که باید روی بحث هزینه‌ها هم فکر کنیم و به دنبال کاهش، بهره ور و کارآمد کردن هزینه‌ها باشیم. اکثر افراد روی افزایش درآمد دولت تمرکز می‌کنند در صورتی که باید روی بحث هزینه‌ها هم فکر کنیم و به دنبال کاهش، بهره ور و کارآمد کردن هزینه‌ها باشیم

مساله دیگر که از همه نکات مهم‌تر است و بیش از ۴۰ سال است از آن غافلیم، تبیین سهم هر استان در بودجه است که به صورت اسمی پیش بینی می‌شود. اختلاف طبقاتی و تفاوت اوضاع استان‌های دیگر با تهران ناشی از این همین موضوع است. توجه کنید که عمده بودجه در تهران هزینه می‌شود و توزیع بودجه بین استان‌ها اصلاً شفاف نیست. از سویی دیگر مسئولان باید پاسخ دهند چرا به سمت تمرکززدایی سیاسی از تهران نمی‌روند؟ نتیجه این اقدامات تفاوت فاحش تهران و سایر شهرهاست.

مورد بعدی مربوط به خصوصی سازی غلط می‌شود؛ نباید به دید درآمد به این موضوع نگاه کرد؛ آیا هدف از خصوصی سازی این بود؟ در هر حال لایحه بودجه ۹۹ قابل قبول نیست و باید در صحن رد شود؛ دولت باید پاسخگو باشد و راهکار دهد در غیر این صورت مثل پارسال خواهد گفت که نمی‌توانیم تعهد دهیم و بروید از مجلس سوال کنید. آقای نوبخت اگر مسئولیت می‌پذیرد باید راهکار دهد. از سویی دیگر راهکارها که مشخص است چرا می‌گوئید راهکار نشان بده. ساده‌ترین راهکار هم گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس است.

در مورد کسری بودجه سال آینده برآوردهای متفاوتی تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان مطرح شده است؛ برای جبران این کسری چه راهکارهایی وجود دارد؟

شیرجیان: سهم بودجه شرکت‌های دولتی از لایحه بودجه سال آینده ۷۵ درصد است. البته سهم بودجه شرکت‌های دولتی از کل بودجه ۵ سال اخیر بالای ۷۱ درصد بوده است. خصوصاً اینکه در سال ۹۷ مجلس شورای اسلامی در هنگام بررسی لایحه بودجه سال ۹۸ ناگهان ۵۲ درصد میزان بودجه شرکت‌های دولتی را افزایش داد که منطق آن مشخص نیست و سبب شد تا سهم بودجه شرکت‌های دولتی که از سال ۱۳۹۴ با روند نزولی نسبتاً کمی مواجه شده بود و در سال ۱۳۹۷ به زیر ۷۰ درصد رسید به یکباره در سال ۱۳۹۸ به ۷۳ درصد و این میزان در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ به حدود ۷۵ درصد کل منابع بودجه افزایش یابد. درلایحه بودجه ۱۳۹۹ معادل ۱,۴۸۳ میلیارد تومان از ۱,۹۸۸ میلیارد تومان منابع بودجه اختصاص به شرکت‌های دولتی دارد و دقیقاً به همین میزان هزینه غیرشفاف و ناکارآمد شرکت‌های دولتی می‌باشد.

بودجه شرکت‌های دولتی بستری برای رانت و فساد شده است، می‌بینیم که موارد گسترده‌ای همچون حقوق‌های نجومی، استخدام‌های خارج از ضابطه، عضویت آقازاده‌ها و خواص سیاسی در هیئت مدیره این شرکت‌ها و … همگی به شرکت‌های دولتی ختم می‌شود

علاوه بر آنکه خلأ قانونی برای الزام شرکت‌های دولتی به گزارش دهی دوره‌ای در خصوص نوع مصرف بودجه مصوب آن‌ها وجود دارد و در این خصوص الزام قانونی و پیگیری اجرایی و نظارتی مؤثری برای پاسخگو بودن آنها موجود نیست. مجلس نیز در لوایح بودجه ساز و کاری برای وادار کردن شرکت‌های دولتی برای ارائه گزارش دوره‌ای از نحوه هزینه کرد بودجه آن‌ها در نظر نمی‌گیرد.

با توجه به اینکه گزارش دهی شفاهی در خصوص صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی وجود ندارد، لذا این شرکت‌ها شروع به عدد سازی می‌کنند تا زیان‌های خود را پوشانده و خود را سود ده نشان دهند در حالی که بر اساس گزارش دیوان محاسبات، شرکت‌های دولتی هر ساله ۹۲ درصد زیان خود را از طریق دارایی‌های شأن پوشش می‌دهند.

با توجه به اینکه بودجه شرکت‌های دولتی بستری برای رانت و فساد شده است، می‌بینیم که موارد گسترده‌ای همچون حقوق‌های نجومی، سفرهای خارجی غیر ضروری، استخدام‌های خارج از ضابطه، عضویت آقازاده‌ها و خواص سیاسی در هیئت مدیره این شرکت‌ها و … همگی به شرکت‌های دولتی ختم می‌شود که البته این امر تا حد زیادی به دلیل پاسخگو نبودن، عدم شفافیت و عدم تناسب منابع و امکانات این شرکت‌ها با خروجی و ارزش افزوده اقتصادی آنهاست.

به نظر من باید در زمان بررسی و تصویب بودجه، بودجه شرکت‌های دولتی را از بودجه عمومی جدا کرد و اساساً دولت باید دو سند جداگانه در خصوص لوایح بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی ارائه دهد اما لایحه‌ای که داده شده در حال حاضر یک سند بیشتر نیست در حالی که ماهیت این دو نوع بودجه کاملاً متفاوت است. دولت می‌بایست بخش محسوسی از منابع درآمدی مورد نیاز خود را از سهم سود شرکت‌های دولتی تأمین کند در حالی که در عمل سود واقعی این شرکت‌ها برای دولت ناچیز و همین میزان هم در قالب درآمد اختصاصی دستگاه‌های دولتی بالادست این شرکت‌ها، صرف هزینه‌های غیر ضرور و ناعادلانه آن‌ها می‌شود و متأسفانه در عمل عموم مردم از بابت امکانات و درآمدهای بعضاً رانتی و انحصاری این شرکت‌ها بهره مند نمی‌شوند. بنابراین این سئوتال مطرح می‌شود که آیا کیفیت خدمات و محصولات شرکت‌های دولتی متناسب با بودجه، امکانات و امتیازات انحصاری آن‌ها است؟ به زعم بنده خیر، بسیار پایین‌تر است.

بر اساس گزارش دیوان محاسبات در بودجه سال ۹۷ پیش بینی می‌شد که تنها ۱۰ شرکت و معادل ۲ هزار و ۴۷۵ میلیارد تومان زیان ده می‌شدند اما در واقعیت ۱۹۴ شرکت و به میزان ۴۵ هزار میلیارد تومان زیان‌ده شدند؛ در سال ۹۸ بر اساس بودجه پیش بینی می‌شد که ۶۲ شرکت و به میزان ۳ هزار و ۳۰۴ میلیارد تومان زیان‌ده می‌شدند اما در عمل ۱۹۷ شرکت و معادل با ۵۳ هزار و ۷۳۶ میلیارد تومان زیان شده‌اند، از این رو باید دید در سال ۹۹ که تعداد شرکت‌های زیان‌ده پیش بینی شده در لایحه بودجه که ۱۰۴ شرکت تعیین شده است، چه‌تعداد شرکت زیان‌ده واقعی خواهند بود پیش بینی دیوان محاسبات در این خصوص حکایت از ۲۰۰ شرکت دولتی زیان ده در سال پیش رو دارد.

دولت ۹ ماه فرصت داشت وضعیت بودجه شرکت‌های دولتی را ساماندهی کند اما در آبان ماه اعلام کرد که به دلیل نبود زمان، بودجه شرکت‌های دولتی را در قالب لایحه بودجه عمومی به مجلس تقدیم می‌کند.

۹ ماه برای این اقدام کافی بود؟

باید سامانه‌ای با محوریت وزارت اقتصاد راه اندازی می‌شد تا همه شرکت‌های دولتی درآمدها و هزینه‌های خود را آن بارگذاری کنند که چنین سامانه‌ای علیرغم مصوبه قانونی تاکنون راه اندازی نشده است. در این سامانه قرار بود هر سه ماه یک بار وضعیت درآمد و هزینه شرکت‌های دولتی به مجلس ارائه می‌شد. اگر این اتفاق رخ می‌داد کمیسیون برنامه بودجه و محاسبات مجلس فرصت بیشتری دارد تا درباره شرکت‌های دولتی تصمیم گیری کند. یکی از راه‌های اصلاح بودجه لزوماً افزایش درآمد نیست بلکه بخش مهم‌تر آن کاهش هزینه‌های بی مورد شرکت‌های دولتی است.

نبی زاده: البته باید در نقد بودجه انصاف داشته باشیم.

شیرجیان: به نظر من عملکرد دولت در بخش‌های مختلف اقتصادی و تدوین لایحه بودجه آنقدر قابل نقد هست که جای هیچ دفاعی باقی نگذاشته است.

نبی زاده: به هر حال الان می‌گوئیم بودجه شفاف نیست اما باید بدانیم عدم شفافیت بودجه به این دلیل است که اقتصاد ما شفاف نیست.

آقای نبی زاده، جنابعالی شفافیت اقتصاد ایران را چطور معنا می‌کنید؟ این شفافیت می‌تواند تأثیری در کاهش کسری بودجه داشته باشد؟

نبی زاده: دلیل تحریم ما این است که بستر نظام مالی دنیا حداقل برای دولت‌ها شفاف است اما نظام مالی ما اصلاً شفاف نیست و این به دلیل این است که قانونی برایش تدوین نشده است. یکی از راهکارهای شفافیت نظام مالی در دنیا مالیات است؛ در دنیا یک دسته مالیات‌های درآمدی و یک دسته مالیات کنترلی داریم که برای برقراری مالیات کنترلی گاهاً هزینه‌ای بیشتر از درآمد حاصله صرف می‌شود زیرا این مالیات برای رصد وضعیت است. در ایران به هیچ صورتی از این نوع مالیات‌ها نداریم.

نظام مالی کشور بدلیل تضاد منافع شفاف نمی‌شود؛ وقتی نظام مالی شفاف شود خود به خود همه چیز شفاف می‌شود؛ مجلس اگر برای اقتصاد ایران دغدغه دارد، یک قانون برای شفافیت نظام مالی تصویب کند، کل اقتصاد شفاف خواهد شد

از سویی دیگر در دنیا دو نوع حساب داریم یا حساب تجاری و یا شخصی است و اختیار با خود شخص است بگوید نوع حساب چیست؛ در حساب شخصی، فرد تا سقفی می‌تواند برداشت کند و بیشتر از حد که مبلغی وارد شود باید اوضاع را شفاف کند. اما حساب تجاری یعنی فرد رسماً به دولت اعلام می‌کند که این حساب شناسنامه کارم است و می‌تواند دولت از این طریق قضاوتش کند.

سوالی که وجود دارد این است که آیا وضع این قانون در ایران خیلی سخت است؟ برای پاسخ باید بگویم اصلاً سخت نیست و حتی مجلس می‌تواند در این باره طرح دهد و این کار را عملیاتی کرد.

چرا انجام نمی‌شود؟

نبی زاده: قطعاً به دلیل تضاد منافع انجام نمی‌شود. وقتی نظام مالی شفاف شود خود به خود همه چیز شفاف می‌شود و مثلاً بودجه شرکت‌ها اتوماتیک شفاف می‌شود و نیاز نیست مجلس قانون گذاری کند. ما لقمه را می‌چرخانیم. در دنیا اگر قاچاق شود پول این قاچاق در حسابی می‌رود و فرد باید پاسخ دهد این پول را از کجا آورده است.

اگر مجلس واقعاً برای اقتصاد ایران دغدغه دارد همین بودجه پیشنهادی دولت را تصویب کند اما یک قانون برای شفافیت مالی بگذارد که بانک‌های کشور مکلف شوند حساب اشخاص در نظام بانکی به صورت شخصی و تجاری تفکیک شود. در نظام مالیاتی هم برویم و فردی که ادعای تجارت کرده مکلف کنیم که ظرف ۳ ماه وضعیت خود را توضیح دهد.

هی خودمان را در مخمصه می‌اندازیم فلان قانون و فلان قانون را بگذاریم که جلوی فساد را بگیرد؛ می‌گوئیم فساد در دستگاه‌های دولتی زیاد است؛ اگر واقعاً دنبال شفافیت هستید، همین قانون شفافیت مالی را بگذارید، کل اقتصاد شفاف خواهد شد.

اراده‌ای که دولت برای تصویب FATF دارد یک دهمش را برای شفاف سازی بستر مالی ایران برای ایرانیان بگذارد؛ اما می‌دانیم که تعارض منافع اجازه این کار را نمی‌دهد؛ اگر این شفافیت ایجاد شود، هم حفره‌های اقتصاد کشور پوشش داده می‌شود، هم برای دولت درآمدزایی اتفاق می‌افتد اراده‌ای که دولت برای تصویب FATF دارد یک دهمش را برای شفاف سازی بستر مالی ایران برای ایرانیان بگذارد. اما می‌دانیم که تعارض منافع اجازه این کار را نمی‌دهد؛ نمایندگان مجلس اراده کنند و بگویند عدم شفافیت باعث افزایش قاچاق و بیکاری می‌شود و بودجه شرکت‌ها و حقوق‌های نجومی با شفافیت درست می‌شود و به سمت شفافیت حرکت کنند. به نمایندگان جدید بگوییم این موضوع را سرلوحه قرار دهند و در سال ۹۹ اجرایش کنند.

مثلاً بازاری وقتی می‌داند نظام مالیاتی توان اخذ را ندارد قطعاً نمی‌خواهد مالیات دهد، اما اگر بداند بستر وجود دارد در حد خود مالیاتش را می‌پردازد.

نظام بودجه ریزی را خودمان پیچیده می‌کنیم، الان در کشور برای نقد بودجه ۹۹ چقدر هزینه می‌شود؟ در حالی که اگر شفافیت ایجاد شود همه چیز درست می‌شود و تازه بعد از این جریانات است که ستاد مبارزه با قاچاق باید شکل گیرد.

نکته بعدی اینکه در این بودجه کدام یک از نهادهای دولتی دغدغه مردم را دارد؟ دغدغه این است منابع را بگیرند و برای خودشان خرج کنند این نهادها اصلاً به فکر مردم نیستند نه اینکه دلشان نمی‌خواهد بلکه در چارچوبشان نیست. نحوه استفاده از منابع هدفمندی واضح‌ترین مثال این موضوع است؛ ۲۵۰ هزار میلیارد تومان، منابع هدفمندی یارانه هاست، قرار بود به یک نسبتی بین دولت، تولید و مردم توزیع شود، مقصر شیوه کنونی خرج منابع هم خود مجلس وقت بود. الان این منابع در وزارتخانه‌ها هزینه می‌شود در حالیکه دولت خود را به آب و آتش می‌زند و می‌خواهد ۴۰ هزار میلیارد تومان دارایی بفروشد، آیا نمی‌توان منابع هدفمندی را شفاف کرد؟

به خاطر قاعده گذاری مجلس این اتفاق افتاده است. مجلس وقت با دولت وقت مشکلی داشته و قاعده دولت مبنی بر ایجاد صندوق و کوتاهی دست دولت و مجلس از این صندوق، به مذاق نمایندگان خوش نیامد و سازمان هدفمندی یارانه‌ها را ایجاد کردند. الان به عنوان یک راهکار اساسی دولت این ۲۵۰ هزار میلیارد را پالایش و بازتوزیع کند.

الان بخش عمده منابع هدفمندی یارانه‌ها در وزارتخانه‌ها هزینه می‌شود؛ در حالیکه دولت خود را به آب و آتش می‌زند و می‌خواهد ۴۰ هزار میلیارد تومان دارایی بفروشد. آیا نمی‌توان منابع هدفمندی را شفاف کرد؟

درباره صندوق توسعه ملی هم باید بگویم که من هم قبول دارم که فلسفه صندوق این بوده که برای نسل‌های آینده باشد اما مساله این است که دولت الان مشکل دارد. ما اصلاح ساختار صندوق را باید کلید بزنیم به عنوان مثال ۲۰ درصد برای توسعه به صندوق بدهیم و برای پیشرفت و تولید بماند و بخش دیگر منابع به صندوق دیگری برود و با یک قاعده‌ای از این صندوق برداشت کند و متعهد شود در صورت خوب شدن وضعیت، منابع را بازگرداند.

در هر حال اگر اراده واقعی وجود داشته باشد، در بستر نظام مالی ایران می‌شود هم حفره‌های اقتصاد را پوشش داد و هم درآمدهایی ایجاد کرد؛ قاعده گذاری این موضوع هم نرم است و فقط اراده واقعی دولت را می‌خواهد.

آقای قدمایی به نظر شما راهکار کنترل کسری بودجه چیست؟

قدمایی: برای حل مشکلات اقتصادی دو راهکار به ذهنم می‌رسد. یک راهکار کوتاه مدت، و یک راهکار بلندمدت.

راهکار بلند مدت عبارت است از تمرکز زدایی. منظور من، هم تمرکززدایی اقتصادی است و هم سیاسی. تمرکز زدایی اقتصادی یعنی اینکه بودجه را عادلانه بین استان‌ها تقسیم کنیم، باید به سمتی حرکت کنیم که دستگاه‌های مختلف بین استان را پخش شوند تا بتوان بودجه را عادلانه بین استان‌ها تقسیم کرد. جنبه دیگر این نوع از تمرکز زدایی مربوط به تسهیلات دهی بانک هاست. باید جوری برنامه ریزی کنیم که سهم هر استان خلق پول صورت گرفته توسط نظام بانکی کشور عادلانه باشد. ما باید در بودجه و تسهیلات دهی تمرکززدایی صورت گیرد، در این صورت کشور رشد متوازن پیدا می‌کند و انحصارات از بین می‌رود. سرعت این رشد به مراتب بیشتر می‌شود. این موضوع راهکار بلندمدت است.

اما راهکار کوتاه مدت از مالیات می‌گذرد؛ کل مالیات ۷ درصد کل تولید ناخالص داخلی است حداقل باید ۲۵ درصد شود اما سیستم مالیاتی ضعف دارد که این مساله را می‌توان از ۲۰۳ هزار میلیارد تومان معوقات مالیاتی مشخص است. باید نظام مالیاتی اصلاح شود. می‌گویند فرار مالیاتی ۴۰ هزار میلیارد تومان است اما معلوم نیست واقعاً چقدر است. از سویی دیگر معافیت‌های مالیاتی که قانونی است باید اصلاح شود، به عنوان مثال معافیت سلبریتی ها، مناطق آزاد، مؤسسات فرهنگی و … معنا ندارد و باعث بی عدالتی در مالیات است.

شیرجیان: لازم است پایه‌های مالیاتی جدید در قانون جامع مالیاتی دیده شود ولی بحث معافیت‌های مالیاتی در قانون بودجه‌های سنواتی قابل اصلاح است.

نبی زاده: اصلاً باید معافیت مالیاتی حذف شود و مالیات صفر جایگزین شود.

قدمایی:: علمِ اقتصادِ متعارف در تمام دنیا و از جمله کشور ما نظام اقتصادی را سرمایه پرور کرده است. یعنی ثروتمندان روز به روز ثروتمندتر و نیازمندان روزبه روز نیازمند تر می‌شوند. این یک بحران است و باید برای حل این مسئله از ریشه‌ها شروع کنیم، اما چون برای بازسازیِ نظام اقتصادی زمان نیاز داریم، فعلاً برای توزیع عادلانه ثروت چاره‌ای نداریم جز آن که، مالیات بر ثروت و دارایی و همچنین مالیات بر لوکس گرایی وضع کنیم.

در موضوع اصلاح ساختار راهکارهایی که از سوی نخبگان و کارشناسان مطرح می‌شود، بارها از سوی مسئولان نیز مورد اذعان و تاکید قرار گرفته است و برخی از آنها درخواست فعالان بخش خصوصی نیز هست مثل حذف دلار ۴۲۰۰ تومانی. یا اصلاح یارانه‌های پنهان و مالیات بر عایدی سرمایه. چرا دولت قادر به تصمیم گیری در این زمینه‌ها نیست؟ علت این بی‌تصمیمی دولت چیست؟

شیرجیان: در بودجه پیش بینی شده تا سهم دولت از ۱۰.۹ میلیارد دلار درآمد نفتی بر اساس ارز ۴۲۰۰ تومانی کالای اساسی وارد شود. این اتفاق، برای عده‌ای رانت ایجاد کرده تا بتواند آنچه وارد شده را با ارز نیمایی آزاد بفروش برسانند. به عبارتی دیگر عده‌ای ارز ۴۲۰۰ تومانی می‌گیرند تا کالای اساسی وارد کنند اما آنچه دست مردم می‌رسد با قیمت ارز آزاد است.

اگر مبنا را به جای ۴,۲۰۰ تومان همان ۸,۵۰۰ تومان ارز نیمایی که در لایحه پیش بینی شده، قرا رمی دادند دولت می‌توانست از همین حذف نسبی یک قلم یارانه پنهان، ۴۶ هزار میلیارد تومان درآمد داشته باشد هر چند که معتقدم ارز نیمایی نیز خیلی بیشتر از این مقدار ۸,۵۰۰ تومان است به نحوی که اگر همین امروز به سامانه اعلام نرخ ارز نیما رجوع کنیم شاهد هستیم که نرخ واقعی ارز نیما معادل ۱۱,۵۰۰ تومان است و رقمی که در لایحه بوده ذکر شده ۳ هزار تومان رانت در پی خواهد داشت اما باز هم از حجم یارانه‌های پنهان بر اساس ارز ۴,۲۰۰ تومان کاسته می‌شد و این یارانه‌ها به طور مساوی و عادلانه میان مردم توزیع می‌شد نه اینکه به دست عده‌ای رانت خوار برسد.

به عبارت دیگر می‌توانیم مابه التفاوت یارانه ارز دولتی با نیمایی را دولت به صورت کارت اعتباری میان مردم توزیع کنیم تا بتوانند کالاهای اساسی خود را به صورت هدفمند وبا کیفیت مورد نظرشان از فروشگاه‌ها خریداری کنند. به این معنا که کل درآمد حاصل از این مابه التفاوت به عنوان درآمد دولت منظور نمی‌شد بلکه میان مردم و نیازمندان بازتوزیع می‌شد.

همین الان هم کالاهای اساسی با قیمتی بسیار بالاتر از ارز دولتی که وارد می‌شود به فروش می‌رسد. نمونه موفق این اتفاق را در آزادسازی نرخ ارز واردات گوشت دیدیم که پس از حذف ارز دولتی برای واردات گوشت قیمت آن در بازار تعدیل شد و حتی به ۸۰ هزار تومان کاهش یافت در حالی که زمانی که با ارز دولتی گوشت وارد می‌کردیم، این کالا در بازار آزاد تا ۱۲۰ هزار تومان هم قیمت گذاری می‌شد یکی از دلایل این افتاق آن است که وقتی شما نرخ ارز خرید و واردات کالاها را واقعی می‌کنید و در نتیجه اجناس با قیمت واقعی خود در بازار به فروش می رسند خوب طبعاً تولید کننده داخلی هم راغب می‌شود به جای آنکه متحمل انواع هزینه‌های ارسال یا قاچاق محصولات خود به خارج از کشور شود تولیدات خود را در بازار داخلی به فروش رساند لذا این امر منجر به افزایش عرضه کالاهای اساسی و محصولات مورد نیاز مردم و متعاقباً تعدیل قیمت‌ها خواهد شد.

پاسخ سوالم را نگرفتم...

اینکه دولت به سمت اصلاح ساختاری بودجه حرکت نکرده و سراغ درآمدهای پایدار نمی‌رود چند علت دارد. یکی از علل آن این است که دولت‌های ما رانتی هستند و سالهاست که به درآمدهای نفتی وابسته بوده اند اگر چه با تحریم‌ها در چند سال اخیر درآمدهای نفتی ما کم شده اما باز هم نمی‌توانند از این نوع درآمد دل بکنند چون با ساده‌ترین راه درآمد خوبی به دست می‌آورند.

علت دیگر می‌تواند این باشد که دولت‌ها انرژی لازم برای ایجاد حرکت‌های ساختاری در اقتصاد به خرج نمی‌دهند.

علت سوم هم تضاد منافع است؛ اصحاب قدرت در زمانی که لازم است این درآمدها از آنها حذف شود، لابی کرده و اجازه نمی‌دهند تا دولت بتواند از اقتصاد زیرزمینی مالیات گرفته و کسب درآمد کنند.

نبی زاده: باید به این موضوع از لحاظ سیاسی بنگریم، می‌بینیم که دولت‌ها دو دوره‌ای هستند و دلشان می‌خواهد در دوره بعدی هم باشند؛ وقتی راجع به اصلاح ساختار صحبت می‌شود یعنی با هزینه‌های سیاسی و اجتماعی مواجه هستیم. حالا وقتی دولتی سرکار می‌آید و انتظار داریم که اصلاح ساختاری انحام بدهد و اقتصاد ایران را از نو بچیند، خب دولت نگاه سیاسی هم دارد و دقت می‌کند که آیا با این اقدامات در دور بعد رأی می‌آورد یا مجلس با دولت هم سو قرار می‌گیرد یا نه. بنابراین کلاً نمی‌توان بحث اقتصادی کرد.

از سویی دیگر در این ۴۰ سال چند برنامه اصلاح ساختار داشتیم؟ شاید بتوان صندوق توسعه ملی و هدفمندسازی یارانه‌ها را مثال بزنیم. این اصلاح ساختار انجام شد، چرا ادامه نیافت و سرنوشت صندوق به اینجا ختم شده است و هدفمندی یارانه‌ها با تغییر دولت وارد مسیر دیگری شد؟

ما اصلاً برنامه‌ای در اقتصاد ایران برای اصلاح ساختار نداریم، اصلاح ساختار یعنی اصلاح در بازه زمانی ۲۰ ساله، در حالی که به هیچ وجه در این مورد همراهی و همکاری وجود ندارد. اگر دولتی اراده‌ای برای تغییر ساختار داشته باشد علاوه بر هزینه‌های اجتماعی با چالش‌های درون گروهی و رقبای سیاسی مواجه می‌شود که باعث می‌شود اگر دولت تمایل به اصلاح ساختار داشته باشد موفق نشود و حتی اگر با این وجود اصلاح ساختار را انجام دهد به دلیل نبود قاعده، به مشکل می‌خورد.

نمونه این موضوع هم در مورد دولت دهم بود که فرصت خوبی داشت تا یارانه پنهان را تعیین تکلیف کند اما این اتفاق نیفتاد آن هم به این دلیل که همراهی سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در ایران وجود ندارد.