تولید در بند بوروکراسی

اگر یک فرمانده تولید و سیاست صنعتی واحدی در کشور وجود داشته باشد، بخش اقتصادی و مالی می‌داند که باید تحت چه ضوابطی به تامین مالی بپردازد، بخش تولیدی می‌داند که باید تحت چه ضوابطی، چه کالایی تولید کند و بخش بازرگانی نیز می‌داند که باید تحت چه ضوابطی دست به تجارت بزند. این روزها در صنعت ایران جای خالی یک فرمانده تولید تحت قید و بند یک سیاست صنعتی کارشناسی‌شده و حاکمیت قانون، به‌شدت حس می‌شود و گویی کسی فریادهای درخواست کمک علی‌آبادی در این زمینه را نمی‌شنود. تولید کشور اسیر بوروکراسی‌‌‌هاست؛ این جمله‌‌‌ای است که عباس علی‌آبادی در سخنرانی چند هفته قبل خود، آن را به صورت تلویحی تایید کرد.

علی‌آبادی در این باره گفته بود: «ما در کشور یک فرمانده واحد برای حوزه تولید نداریم. به آقای رئیس‌جمهور گفتم، خودتان فرمانده تولید شوید یا بگذارید یکی فرمانده تولید شود. فقط همه‌چیز در اختیار یک نفر باشد، نه اینکه هر بخش کار در اختیار یک نفر باشد. برای مثال اکنون بخشی از کار دست آقای خاندوزی است، بخشی از آن دست من و بخش دیگری از آن در دست دیگر افراد است. در این حالت، چون هیچ‌کدام از ما و در واقع هیچ‌کس پاسخگو نیست، همه قصد داریم یقه یکدیگر را بگیریم.»

درد ریشه‌‌‌ای و چالش بوروکراسی در ایران

سالیان سال است که فعالان بخش خصوصی و مردم کشور از وجود بوروکراسی‌‌‌های پیچیده و گاه بیهوده‌‌‌ای در عرصه کشورداری صحبت‌‌‌ می‌کنند که برطرف کردن آنها، گرهی آسان است اما مسوولان با اقداماتی که انجام داده‌‌‌اند، این گره را در کور‌ترین حالت ممکن خود نگاه داشته‌‌‌اند. اساسا از سال۹۰ که برای اولین بار موضوع ادغام وزارت بازرگانی در وزارتخانه‌‌‌های تولید مطرح شد، کوچک‌‌‌سازی دولت به دلیل قانون برنامه پنجم مورد نظر بود. این سیاست از دولت می‌‌‌خواست طی اجرای برنامه توسعه، ساختارها و اندازه خود را به نحوی اصلاح کند که در مدت برنامه پنجم، حجم دولت کاهش یابد. اکنون اما با وجود تاکیدات و حجم زیادی از کار کارشناسی برای کوچک شدن ابعاد دولت، سیاستگذاران همچنان قصد دخالت در همه امور را دارند. این وضعیت به افزایش بوروکراسی در مسیر تولید و تجارت منجر شده است.

بوروکراسی و زوال عقلانیت اداری

از نظر وبر، ویژگی اصلی بوروکراسی، عقلانیت آن است؛ چون بوروکراتیک شدن نشان‌‌‌دهنده پیشرفت ابزار قابل اعتماد و پیش‌بینی‌‌‌پذیر است. اما در ایران، عقلانیت اداری رو به زوال پیش می‌رود و شرایط این کلاف، پیچیده‌‌‌تر از قبل شده است. به عنوان مثال کافی است به نهادهای زیرمجموعه وزارتخانه‌‌‌های راه و شهرسازی، امور اقتصادی و دارایی و صنعت، معدن و تجارت نگاهی بیندازیم. در حالی که گمرک، نهادی بالادستی نسبت به سازمان بنادر و کشتیرانی محسوب می‌شود و به طور کلی گمرک نیز مقوله‌‌‌ای مرتبط با تجارت است، سازمان گمرک کشور زیرمجموعه وزارت اقتصاد و سازمان بنادر و کشتیرانی نیز زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی است. حال آنکه وزارت صمت نیز برای تصمیم‌سازی در مقوله بازرگانی، نهادی به نام سازمان توسعه تجارت را در خود شکل داده است. به نوعی، هر سازمان و وزارتخانه‎‌‌‌ای تصمیم دارد تولید و تجارت کشور را به‌ ساز خود برقصاند.

یکی از موانع و چالش‌‌‌های رشد تولید در ایران، بوروکراسی پیچیده اداری است که سال‌ها است که فعالیت‌های بخش خصوصی را اسیر کرده است. تولیدکننده و سرمایه‌گذار برای دریافت مجوزها، خدمات آب و برق و گاز و... ماه‌‌‌ها باید در انتظار بمانند. این بازه زمانی طولانی باعث دلسردی و بی‌انگیزگی تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران می‌شود. در ادامه، سازمان‌های بیمه‌‌‌ای و مالیاتی به دلیل ناهماهنگی با نهادهای بالادستی تولید، تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران سرگردان می‌شوند.

بوروکراسی؛ پایه‌گذار فرماندهی تولید

در جوامع توسعه‌‌‌یافته، بوروکراسی زنجیره‌‌‌ای مشخص از فرماندهی، با جریان مسوولیت از بالا به پایین است که کمک می‌کند رفتار‌‌‌ها پیش‌بینی‌‌‌پذیر شود و در مسیری خردگرا و قابل نظارت قرار گیرد. بر این اساس، بوروکراسی در ذات خود از ابراز سلایق شخصی و هرج‌ومرج در انجام امور جلوگیری می‌کند و بر اساس قوانین و مقررات به امور اداری در فعالیت‌‌‌های اقتصادی سامان می‌دهد. همچنان که بوروکراسی در جوامع پیشرفته موجب توسعه اقتصادی شده، در جوامع توسعه‌نیافته به دلیل ضعف در مطابقت آن با فرهنگ بومی، با فساد اداری عجین شده است. بوروکراسی در اقتصاد ما باری کاملا منفی به خود گرفته و نه‌تنها در روند سرمایه‌گذاری و تولید مانع ایجاد کرده، بلکه از مهم‌ترین عوامل نارضایتی ارباب رجوع و زمینه‌‌‌ساز فساد اداری بوده است.

حال آنکه این روزها، وزیر متولی امر تولید از این موضوع گلایه می‌کند که نمی‌‌‌توان با وضعیت فعلی، تولید را فرماندهی کرد. البته به نوعی حق با علی‌آبادی است. زمانی که ارز تک‌نرخی نیست و پیمان‌سپاری ارزی نفس صادرکنندگان و تولیدکنندگان را تنگ کرده است و از سوی دیگر بانک‌ها در تامین مالی بنگاه‌ها سهل‌انگاری می‌کنند، دور از انتظار نیست که فرماندهی واحد تولید کشور امری دور از ذهن به نظر برسد.

بوروکراسی اداری موجب از دست رفتن فرصت‌‌‌ها برای تولید کالا‌‌‌های رقابت‌پذیر شده است. لازمه اجرایی شدن اهداف حمایت از تولید داخلی در کشور، استفاده از ظرفیت‌‌‌های موجود برای ارتقای تولید ملی است. اگر اقتصاد تولیدمحور شود، فعالان اقتصادی نیز به انجام فعالیت‌‌‌های مولد و باکیفیت تشویق می‌‌‌شوند و از فعالیت‌‌‌های واسطه‌‌‌گری و سایر فعالیت‌‌‌های غیر‌مولد فاصله خواهند گرفت. هرچه فرآیند راه‌اندازی کسب‌وکار شفاف‌‌‌تر و سهل‌‌‌تر باشد، به افزایش سلامت اقتصادی و اتخاذ سیاست‌‌‌های مطلوب منجر می‌شود و بهبودی شاخص‌‌‌های کسب‌وکار و اقتصاد را در پی خواهد داشت. به این ترتیب، فرماندهی تولید نیز امکان‌پذیر خواهد بود.

تاثیرات آماری فقدان بوروکراسی و فرماندهی واحد در تولید

گزارش شاخص بخش محیط کسب‌وکار صنعت در بهار ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که وضعیت تولید و صنعت کشور نسبت به گذشته، بدتر شده است. همچنین شاخص‌‌‌هایی همچون بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار با ۰.۱۲واحد منفی‌تر شدن، برداشت‌های سلیقه‌ای از قوانین و مقررات توسط ماموران با ۰.۰۹ واحد منفی‌تر شدن، رویه‌های سختگیرانه اداره‌های کار و بیمه تامین اجتماعی برای مدیریت نیروی انسانی با ۰.۱۶واحد منفی‌تر شدن، در کنار دشوار‌تر شدن وضعیت رویه‌های ناعادلانه ممیزی و دریافت مالیات و تامین مالی از بانک‌ها، شاهدی بر این موضوع هستند که فقدان فرماندهی تولید و بوروکراسی واحد تولیدی، چه اتفاقی را برای تولید کشور رقم زده است.

سیاست مشخصی هم نداریم؛ چه رسد به فرمانده

علیرضا کلاهی صمدی، رئیس کمیسیون صنعت اتاق بازرگانی ایران، در گفت‌‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» در پاسخ به اینکه آیا اصطلاح فرماندهی تولید که مسوولان کشور (مشخصا وزیر صمت) پیرامون آن صحبت می‌کنند، به خودی خود درست است یا خیر، تاکید کرد: متاسفانه مسوولان کشور هنوز مقداری در ادبیات دوران انقلاب و جنگ گرفتار شده‌اند. یکی از نقدهای مهمی که همیشه به مسوولان کشور می‌‌‌توان وارد کرد این است که دوران جنگ تمام شده و اکنون دوران کشورداری و مدیریت اصولی و علمی است.

از دوران سازندگی تا سال ۱۳۸۴، شاهد کشورداری اصولی و علمی بودیم و اثرات آن را نیز در کشور شاهد بودیم. به نظر من باید دید سیاست اصلی تولید ما چیست و فرماندهی و جایگاهش را در اولویت بعدی بگذاریم. با اینکه تقبیح دخالت دولت در تولید از سوی دیدگاه اقتصاد آزاد امری درست است؛ اما تولید باید مسوول و وزیر خود را داشته باشد و باید این را در نظر بگیریم که مهد اقتصاد آزاد یعنی ایالات‌متحده آمریکا نیز در سه‌سال گذشته به میزان یک‌تریلیون دلار در خصوص سیاست صنعتی خود مصوباتی را به نتیجه رسانده است. قانون چیپ‌اکت برای گسترش فعالیت‌‌‌های تولیدکنندگان الکترونیکی، قانون کاهش تورم و قانون حمایت از کسب‌وکارها در دوران کرونا، ناشی از همین سیاست‌‌‌ها بودند که به تصویب رسیدند. ایالات‌متحده مشوق‌‌‌های زیادی برای توسعه مجدد پایه صنعتی آمریکا و کاهش آسیب‌پذیری آن نسبت به تداخلات زنجیره تامین و مشکلات سیاسی با چین را هم وضع کرده است تا شرایط خوبی در امر تولید این کشور پیش برود.

کلاهی‌صمدی تاکید کرد: در کشوری که با ضعف جدی نهادهای مختلف مواجه است، رتبه رقابت‌پذیری آن در عرصه‌‌‌های جهانی بسیار پایین است و بخش خصوصی ضعیف‌شده آن کاری از پیش نمی‌‌‌برد، نداشتن سیاست توسعه صنعتی باعث می‌شود تا مسیر بسیار غلطی را که در ۲۰سال گذشته رفته‌ایم دوباره تکرار کنیم؛ مسیری که نتیجه آن، صنعتی کالامحور و منبع‌محور بوده است، ارزش‌افزوده بسیار پایینی می‌آفریده و محصولات بسیار محدودی را عرضه می‌‌‌کرده است. بازارهای هدف محدود در این حالت، تنها راه بقای تولید کشور خواهد شد و این درد، ادامه‌دار‌تر و عمیق‌تر خواهد شد.

او افزود: در حوزه پتروشیمی دیدیم که تحت مدیریت آقای نعمت‌زاده در دولت خاتمی، شروع بسیار خوب و با استراتژی درستی برای توسعه صنعت پتروشیمی کشور داشتیم و رشد خیلی خوبی را شاهد بودیم. تمام مولفه‌‌‌های یک سیاست صنعتی درست از جمله بوروکرات‌های کارآمد و سالم، ارتباطات بین‌الملل و داشتن برنامه مشخص در آن اقدام راهبردی وجود داشت. به نظر من اگر چند سال بیشتر به آن ساختار اعتماد می‌‌‌شد، شاهد موفقیت‌ها و اتفاقات خوبی در پتروشیمی می‌بودیم. بعد از آن در دوران آقای احمدی‌نژاد، تمام برنامه‌ریزی‌ها را نابود کردیم و شرکت ملی پتروشیمی را با تکه‌تکه کردن و فروختن به چند نهاد و صندوق از بین بردیم. تنها هدف این صندوق‌ها و نهاد‌ها، کسب سود حداکثری در کوتاه‌مدت بود.

دیدیم که به جای داشتن صنعت پتروشیمی متوازن، به یک تولیدکننده متانول، آمونیاک و سایر محصولات با ارزش‌افزوده پایین تبدیل شدیم و اکنون، آسیب‌های این سیاست نادرست را هم مشاهده می‌کنیم. یک نمونه موفق سیاستگذاری دولت در صنعت، صنعت برق ایران است که در زمان وزارت آقای زنگنه بر وزارت نیرو، تمام مولفه‌های توسعه سیاست صنعتی درست را در این صنعت نیز می‌توانستیم ببینیم. در حالی که می‌شد به‌راحتی با قرارداد بستن با خارجی‌ها، تجهیزات را وارد کنند؛ اما با برنامه‌ریزی مدون ترجیح داده شد انتقال تکنولوژی به بخش برق کشور صورت گیرد. مپنا به عنوان هسته اول این فرآیند و خوشه اصلی تولید صنعتی آن تاسیس شد و حلقه اولیه تولیدکنندگان کالاهای برق شکل گرفت.

کلاهی‌صمدی در خصوص نتیجه فعالیت‌های دولت خاتمی در آن دوران تاکید کرد: نتیجه این امر به رقابت‌پذیری بالای صنعت برق و انرژی کشور منجر شد و اگر یکی از صنایع کشور بخواهد ادعای توانمندی کمّی و کیفی را داشته باشد، صنعت برق کشور است که متوسط حمایت وزنی و حقوق گمرکی این صنعت در ایران ۱۴‌درصد بوده است. هیچ صنعتی با این عدد حمایت نمی‌تواند کار خود را پیش ببرد و به عقیده من اگر تحریم‌ها و این مشکلات داخل و خارج از کشور وجود نداشت، می‌توانستیم صنعت بزرگ‌تری به عنوان صنعت برق خود داشته باشیم، حد این بزرگی می‌توانست تا ۳۰میلیارد دلار صادرات در سال و ایجاد ارزش افزوده به‌شدت بالا با کیفیتی بالا و بیشترین مشتری، پیش برود.

او افزود: ایران به سیاست توسعه صنعتی نیاز دارد اما روش‌هایی که تاکنون پیش رفته‌ایم، غلط بوده و همگی توزیع رانت بوده‌اند. باید مشوق‌های هدفمندی برای گسترش تولید ارائه می‌کردیم اما این موضوع صورت نگرفت. وقتی آقای علی‌آبادی خود را وزیر التماس نامیده، تقریبا بی‌راه نگفته است. با توجه به مشکلات منابع، مشکلات تامین مالی، دخالت سازمان‌ها در امور یکدیگر و به دلیل رانت و نفود نمایندگان مجلس در جابه‌جایی صنایع به سمت مناطق خود، صحبت‌‌‌های آقای علی‌آبادی دلایل کافی را در خود دارند. حتی سوال دیگر این است که چرا صنایع آب‌بر مانند پتروشیمی و فولاد باید به مناطق پرآب و حاصلخیز کشور منتقل شوند که باعث از بین رفتن زیست‌بوم آن مناطق خواهند شد؟

کلاهی‌صمدی تصریح کرد: ما پیشنهادی مشخص را به عنوان بخش خصوصی به دولت داریم. هشت‌سال تمام در اتاق پیگیر لغو معافیت مالیاتی صادرات مواد اولیه خام به چند دلیل بودیم. دلیل اصلی این موضوع جایی بود که این معافیت یک مشوق مضاعف و پرهزینه بود و علاوه بر تمام تخفیفاتی که روی خوراک و مواد اولیه به خریداران داده می‌‌‌شد، این معافیت نیز لحاظ می‌شد که به نوعی اتفاقی بی‌دلیل و برهان بود. چنین معافیتی در عرصه صادرات مواد اولیه خام برای کشور به‌شدت پرهزینه است و به نوعی برهم‌زننده توازن بود. به صورتی که وضعیت بازار به نفع خریدار و به ضرر فروشنده و نظر ما متفاوت بود. ما تاکید داشتیم که این بازار باید بازاری همگن و مساوی می‌بود و از سوی دیگر، این موضوع بهانه‌ای برای ارزان‌فروشی و زیرفروشی بود که فساد بزرگی را در شبکه خود داشت.

هیچ کشوری در دنیا صادرات مواد اولیه خود را با مشوق مواجه نمی‌کند. ما به دنبال لغو این مشوق‌های مالیاتی بودیم و موفق به این کار هم شدیم تا منابعی در حدود ۵میلیارد دلار در سال برای کشور ذخیره کنیم. این منابع باید در اختیار وزارت صمت قرار بگیرد تا برای پرداخت مشوق‌های صنعتی مختلف و پشتیبانی از پروژه‌های افزایش بهره‌وری و بهبود کیفیت تولید مانند استقرار تکنولوژی‌های نسل چهارم انقلاب صنعتی، برقراری مجدد مشوق‌های صادراتی و توسعه و ایجاد نقشه راه برای توسعه متوازن صنعت کشور به کار گرفته شود.

رئیس کمیسیون صنعت اتاق بازرگانی در خصوص نقش بخش خصوصی در توسعه صنعت کشور گفت: بخش خصوصی باید در توسعه توازن صنعت خود نقش مهمی را بازی کند. هیچ کشوری توسعه متوازن را تجربه نکرده است؛ مگر آنکه دولت و بخش خصوصی در این زمینه به‌خوبی در تدوین و اجرای قوانین توسعه صنعتی با هم همکاری کنند. اینجاست که اتاق بازرگانی باید به امور ورود کند و در یکی از گزارش‌‌‌های مرکز پژوهش‌های اتاق ایران مشاهده شد که یکی از مشکلات اصلی صنعت ایران، کمرنگ بودن زنجیره‌های تولید است و با مقایسه با ترکیه، این موضوع که زنجیره تامین‌های ترکیه به‌شدت گسترده و عمیق هستند اما در ایران چنین چیزی را نداریم مشاهده شد. در نتیجه، امکان تولید کالا با ارزش افزوده بالا و کالای رقابت‌پذیر در سطح جهان را نداریم. تمام این موضوعات نه فقط به دلیل نداشتن فرمانده تولید بلکه به دلیل نداشتن سیاست صنعتی مشخص نیز است.

• تنگنای کارآفرینی
• بهینه دوم نرخ‏‌گذاری دستوری!
• ضرورت مطالبه‌گری دوجانبه دولت و بخش‌خصوصی
• سنگ محک انتخابات اتاق
• توسعه صنعتی از نگاه یونیدو