اصلاح ساختار در لایحه بودجه 1401 مورد بی‌اعتنایی قرار گرفته / ادغام برخی ردیف‌های بودجه در کاهش هزینه‌ها تاثیری ندارد

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو- مجتبی شهرابی فراهانی؛ هر سال پس از تقدیم لایحه بودجه توسط دولت به مجلس شورای اسلامی برای تعیین منابع و مصارف کشور برای سال آتی، جنجال‌های زیادی بین کارشناسان برای تحلیل این سند مالی و بررسی تغییرات آن نسبت به گذشته شکل می‌گیرد. تغییرات بودجه به طور مستقیم و غیر مستقیم بر معیشت مردم موثر است به همین جهت، عبدالرضا ارسطو کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گفتگو با خبرگزاری دانشجو ضمن اشاره به ابعاد موثر تغییرات بودجه سال ۱۴۰۱ از لزوم توجه به اسناد بالادستی صحبت کرد و گفتگویی که در ادامه به طور تفصیلی قابل مشاهده است.

چه سیاست‌هایی برای کنترل تبعات حذف ارز ترجیحی در لایحه بودجه سال آینده لحاظ گردیده است؟
تقریبا بخش زیادی از کارشناسان درخصوص حذف ارز ترجیحی «ارز ۴۲۰۰ تومان» اجماع دارند و تنها اختلافشان درخصوص سازوکار حذف و همچنین سازوکار‌های حمایتی و جبرانی بعد از حذف ارز ۴۲۰۰ هست. در لایحه بودجه، در جدول مصارف و منابع تبصره ۱۴ «تبصره مربوط به هدفمندی یارانه‌ها»، چیزی حدود ۱۰۰هزار میلیارد تومان در نظر گرفتند و قرار هست که یک یارانه جبرانی بابت حذف ارز ۴۲۰۰ به آن‌ها پرداخت کنند، ولی متاسفانه سازوکار مشخص و شفافی برای پرداخت این یارانه آورده نشده است که چه تعداد افرادی را قرار هست در بربگیرد و به آن‌ها پرداخت شود، ولی یک ردیفی در تبصره ۱۴ برای این موضوع گذاشتند.
البته بهترین کار این هست که برای دارو و تجهیزات پزشکی که الآن ارز ۴۲۰۰ تومانی به آن‌ها تخصیص داده می‌شود، این تخصیص ارز را ادامه دهیم، ولی برای سایر کالاها، خصوصا گندم، این ارز را حذف کنیم و بخشی از این مابه‌التفاوت از حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی را از حداقل پنج دهک جامعه سیاست حمایتی اعمال کنیم.

فقط یه نکته‌ای را در اتخاذ این سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای مدنظر قرار دهیم آن هم این هست که طوری این سیاست‌ها اجرا شود که جنبه موقت پیدا کند؛ مثل یارانه ۴۵ هزارتومانی و یارانه معیشتی جنبه دائمی پیدا نکند. بعد از شوکی که به بازار وارد می‌شود، بعد از یک بازه زمانی مشخصی این مورد یا افراد تحت پوشش این یارانه جدید کاهش پیدا کند

تفکیک درآمد‌ها و هزینه‌های دلاری از درآمد‌ها و هزینه‌های ریالی چه تاثیری می‌تواند بر بودجه اعمال کند؟
یکی از مهم‌ترین مصادیق اصلاح ساختار بودجه، تفکیک هزینه‌ها و درآمد‌های ارزی از درآمد‌ها و هزینه‌های ریالی هست که اگر‌این مسئله رخ دهد، به تبع آن پیامد‌های مثبت دیگری هم دارد و مورد تاکید اسناد بالادستی قانونی در کشور مثل برنامه ششم توسعه و سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری و مشابه اون هم بوده است.

آقای دکتر خاندوزی وزیر اقتصاد نیز قبلا پیشنهاد چنین سیاستی داشته، ولی آن را در لایحه مشاهده نمی‌کنیم. ابلاغ یک چنین سیاستی مقداری نیازمند ایجاد تحول تغییرات اساسی در لایحه بودجه هست، شاید دولت که ماه‌های اول استقرارش هست، در سال اول نتواند این کار را انجام دهد و همچنین احتمالا انتظار بالایی نیز تلقی شود، ولی دولت می‌تواند از الآن برای لایحه دومی که می‌خواهد به مجلس ارائه دهد، این موضوع را برنامه‌ریزی و لحاظ کند.

کمیسیون تلفیق هم بعید می‌دانم که بتواند این کار را انجام دهد، ولی به طور کلی اگر در بودجه درآمد‌های دلاری را از درآمد‌های ریالی تفکیک کنیم و اجازه ندهیم برای هزینه‌های ریالی از درآمد‌های دلاری استفاده شود، این یک اتفاق خیلی مثبتی هست که می‌تواند ما را به سمت کاهش وابستگی از صنعت نفت هم سوق دهد، ولی بعید می‌دانم که این اتفاق در بودجه امسال رخ دهد.

تاکنون لایحه بودجه چه اصلاحاتی را بر اساس قانون برخی احکام مربوط به ساختار بودجه برای سال آتی مورد توجه داده است ؟

مجلس یازدهم قانون برخی احکام اصلاحات ساختار بودجه را تصویب کرد. در این قانون حدود ۱۱حکم برای اصلاح ساختار بودجه آورده شده که از قضا بعضی مسئولین فعلی هم جز طراحان و تدوین‌کنندگان در مجلس یا خارج از مجلس بودند. احکام بودجه امسال را با اصلاح ساختار بودجه مقایسه می‌کنیم، مشاهده می‌کنیم به چند تا از این احکام اشاره لازم نشده، مثلا استقرار کامل پرداخت به ذی‌نفع نهایی که در قانون برخی احکام اصلاح ساختار بودجه کل کشور هست در لایحه بودجه اشاره‌ای به آن نشده است.

یا الزام دستگاه‌های اجرایی به ثبت معاملات در سامانه الکترونیک دولت که به آن توجه لازم نشده است یا مثلا لزوم اعلام میزان معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی و گمرکی در لایحه بودجه که از احکام آن قانون بوده، ولی متاسفانه در لایحه بودجه به آن‌ها توجه نشده است. این‌ها از مصادیق اصلاح ساختار بودجه هستند، خصوصا بحث بسیارمهم پرداخت به ذی‌نفع نهایی که به نظر می‌رسد در لایحه آن طوری که باید بهش توجه نگردیده است.

به نظر شما پرداخت به ذی‌نفع نهایی چگونه هست و راه اعمال آن را بستگی به چه عواملی می‌دانید؟
پرداخت به ذی‌نفع نهایی به این معنا هست که دولت و خزانه‌داری بداند که در حال حاضر چه قدر به کارکنان خودش پرداخت می‌کند که بتواند تمام پرداختی به کارکنان اعم از کامندان و کارگاران هست را به طور کامل رصد کند. اگر یک کارمندی ۱۰ میلیون تومان دریافتی اش هست، این عدد برای سازمان امور استخدامی و خزانه‌داری کشور کاملا مشخص شود

این گونه نشود که حکم حقوقی را خزانه‌داری بپردازد، ولی یک سری از سایر ردیف‌های فیش حقوقی را همان دستگاه اجرایی پرداخت کند و گزارش اش را به خزانه‌داری انتقال ندهد. اگر بتوانیم کاری کنیم که خزانه‌داری کل کشور پرداختی کارکنان را انجام دهد، این پرداخت به ذی‌نفع نهایی صورت می‌گیرد و جلوی بسیاری از آسیب‌های که عرض کردم را خواهد گرفت.

بحث پرداخت به ذی‌نفع نهایی یک سری پیامد‌های مثبت مستقیم و غیر مستقیمی در بودجه دارد. در حال حاضر دولت نمی‌داند چه تعداد کارمند دارد. باتوجه به انواع قرارداد‌ها که به وجود آمده، خصوصا با وجود شرکت‌های دولتی مختلف؛ سازمان امور اداری و استخدامی اگر بداند چه تعداد کارمند دولتی وجود دارد، نمی‌تواند با عدد و رقم دقیقی اعلام کند. احتمالا خیلی از دستگاه‌های اجرایی تعداد بسیار زیادی نیرو‌هایی را تحت عنوان نیرو‌های شرکتی، نیرو‌های حجمی و نیرو‌های پیمان‌کاری از اشخاص را جذب کردند و این‌ها تعداد بسیار زیادی را نه در سرفصل اعتبارات هزینه‌ای و نه در سرفصل جبران خدمات کارکنان، بلکه در خارج از سرفصل‌های بودجه پرداختی دارند.

به همین علت اگر بخواهیم میزان پرداخت دولت به کارکنانش را محاسبه کنیم، نمی‌توانیم فقط به سرفصل جبران خدمات کارکنان اشاره کنیم و باید بسیاری از ردیف‌های دیگه را هم جمع کنیم. خیلی از این پاداش‌ها و حقوق‌های نجومی نیز از همین بهم ریختگی سیستم‌های اداری دولت و نظام اجرایی کشور هست که اطلاع نداریم الآن چگونه پرداخت می‌شود و این اثر غیرمستقیم هست که بر بودجه می‌گذارد.

اثر مستقیم این کار، پرداخت به ذی‌نفع نهایی است که دستگاه‌های اجرایی بالادستی مثل سازمان امور استخدامی، سازمان تامین اجتماعی و امور مالیاتی می‌توانند اعمال کنند و آن زمان با خطای کمتری مالیات بردرآمد حقوق و حق بیمه اشخاص را کسب می‌کنند.

در حال حاضر، بسیاری از دستگاه‌های اجرایی صرفا آن بخشی از حقوق افراد را به سازمان امور مالیاتی گزارش می‌کنند که در حکم حقوقی شان هست یا اون قسمتی را اعلام می‌کند که خزانه داری پرداخت می‌کند. وقتی این عدم شفایت حاکم شود و مشخص نگردد به ذی‌نفع نهایی به چه میزان پرداخت شده؛ مسلما نمی‌توان مالیات بردرآمد حقوق را به درستی وصول کرد و دولت از این محل یک سری درآمد‌های از دست رفته‌ای را دارد و این نیز اثرگذاری مستقیم بر بحث بودجه هست.

آیا افزایش بودجه شرکت‌های دولتی در حالی که بسیاری از آن‌ها زیان‌ده بوده‌اند، قابل توجیه هست؟
ایراد بزرگی که بودجه ریزی شرکت‌های دولتی می‌گیرند این هست که بسیاری از این شرکت‌ها زیان ده هستند و سود ندارند، ولی از جهت حسابداری یا قانون بودجه یا سایر قوانین مربوطه بودجه این شرکت‌ها را به گونه‌ای اظهار می‌کنند که این شرکت‌ها سود ده به نظر برسند.

دولت از شرکت‌های دولتی ماهانه، علی الحساب سود سهم دولت و هم مالیات برداشت می‌کند. اگر یک شرکتی را زیان‌ده ثبت کنند؛ این برداشت سود و مالیات از شرکت‌های دولتی را هم از طریق عملیات اجرایی انجام می‌دهند.

در بسیاری از موارد، اگر بصورت مقطعی این شرکت‌ها رو زیان‌ده ثبت کنند، دیگر از شرکت زیان‌ده امکان برداشت مالیات و سود علی الحساب وجود ندارد.

اکنون دولت با بی‌رحمی نسبت به شرکت‌های زیان دیده می‌آید و از حسابشان مالیات و سود علی‌الحساب را برداشت می‌کند. پس اگر ابن‌ها را زیان‌ده ثبت کند، چنین کاری را نمی‌تواند انجام دهد.

نکته دوم هم این هست که این شرکت‌ها چندین سال در قانون بودجه یک درصد از هزینه‌های انجام شده را به خزانه داری کشور واریز می‌کنند.

اگر این شرکت‌ها زیان‌ده باشند، مسلما نمی‌توانند این یک درصد را واریز کنند؛ چون در این لایحه بودجه گفته شده که شرکت‌های غیر زیان‌ده، پس به نفع دولت هست که به صورت صوری از طریق عملیات حسابدای این شرکت‌ها رو سودده یا اصطلاحا سربه‌سر اعلام کند. این مورد نیز انگیزه دوم دولت شد.

انگیزه اول اون بحث برداشت مالیات و سود سهم دولت هست و انگیزه دوم هم برداشت اون یک درصد و بعضی سال‌ها دو درصد از هزینه‌های انجام شده توسط شرکت‌های دولتی و واریز آن به حساب خزانه‌داری هست.

نکته سوم، اگر یک شرکت دولتی را برای سالیان سال زیان‌ده ثبت کنند، ادامه فعالیت این شرکت اصلا توجیه عقلی و اقتصادی ندارد. این شرکت باید مشمول ماده قانون ۱۴۱ قانون تجارت شود و فرایند ورشکستی و تسویه را طی کند و دیگر ضرورتی رو ندارد که چند صد یا چند هزار کارمند داشته باشد و حقوق‌هایی را پرداخت کنند و همچنین ماموریت‌ها و هزینه‌ها این چنینی را انجام دهد. این هم انگیزه‌ای است که به نوعی تعارض منافعی باعث می‌شود اجازه ندهد بعضی از شرکت‌های زیان‌ده، زیانشون به صورت درست در لایحه بودجه اظهار و نمایش داده شود.

آیا ادغام‌هایی که اخیرا در برخی از ردیف‌های بودجه شده تاثیر خاصی در کاهش هزینه‌ها گذاشته است؟
این کاری که صورت گرفته در کاهش هزینه‌ها تاثیری ندارد؛ به دلیل اینکه ردیف‌های هزینه‌ای متفرقه و دستگاه‌هایی اجرایی وزرات‌خانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی بالاتر را حذف کردند و بودجه‌شان را به دستگاه‌های بالاتر و وزارت‌خانه‌ها منتقل کردند؛ مثلا بودجه یک اداره کل استانی رو حذف نکردند، بلکه بودجه آن را به بودجه وزارت خونه‌اش منتقل کردند.

از این به بعد سازمان تابع آن وزارت‌خانه مربوطه یا اداره کل تابع وزارت‌خانه، بودجه خودش را باید از آن وزارت‌خانه دریافت کند و ردیف مستقلی نگذاشتند. این سیاست تاثیری مستقیمی در کاهش هزینه‌های دولت ندارد و صرفا یک عملیات شکلی ویرایش و نگارش بودجه هست، کما اینکه به نظر بعضی از کارشناسان امر بودجه‌ریزی، این اتفاق باعث می‌شود که شفافیت در قانون بودجه کاهش پیدا کند و نقش نظارتی مجلس نیز تضعیف شود و از این به بعد دستگاه‌های اجرایی برای تخصیص اعتبار به خودشان، مجبور هستند هم با آن دستگاه بالاتری مذاکره و چانه‌زنی کنند و هم با سازمان برنامه بودجه که این‌ها نقاط منفی این راهکار و سیاستی هست که در بودجه امسال در خصوص حذف و تجمیع بعضی از ردیف‌های هزینه‌ای اتخاذ کردند.

سیاست تخصیص بودجه به هر استان چگونه بوده و آیا برنامه خاصی برای هزینه این مبالغ در نظر گرفته شده؟
به نظر بنده افزایش قدرت تصمیم‌گیری استان‌ها، تمرکز زدایی از دولت و نقش آفرینی بیشتر استان‌ها می‌تواند در بهبود و تسریع پروژه‌های ملی و رشد اقتصادی یک کمک موثر و خوبی را ایفا کند.

بنده فکر می‌کنم افزایش بودجه‌های استانی و دادن اختیار به استانداری‌ها و شورا برنامه‌ریزی استانداری‌ها، یکی از نکات مثبت لایحه بودجه سال آینده هست.

استان‌ها نمی‌توانند مبلغی را در بودجه ردیف دار خارج از پروژه‌های تعریف شده تخصیص دهند، ولی می‌توانند آن بودجه‌ای را در اختیار استان‌ها قرار دادند، بودجه‌ای هست که خود استانداری‌ها و شورای برنامه ریزی استان‌ها بین پروژه‌های استانی یا ملی استانی که ردیف دارند در قانون بودجه تخصیص بدهند، اختیار تصمیم گیری در میزان پرداخت یا تخصیص هر پروژه رو به آن استان سپردند و ارتباط مستقیمی با بحث شفافیت ندارد. چون استان‌ها اشراف کاملتری نسبت به موضوعات خودشون دارند این قضیه میتواند بهره‌وری و رشد برای اتمام پروژه‌ها بهبود ببخشد و همه این‌ها اثرات اقتصادی مثبتی خواهد داشت.

با توجه به نقد‌های گفته شده برای افزایش سن بازنشستگی، شما این سیاست را چگونه ارزیابی می‌کنید و به نظرتان می‌تواند چه تاثیری بر صندوق‌های بازنشستگی بگذارد؟
از جهت شیوه‌های درست قانون نویسی، این انتقاد وارد هست که ما نباید قوانین دائمی و مادر را در قوانین موقت یک ساله مثل قانون بودجه اصلاح کنیم. اما این اتفاق متاسفانه در کشور ما مرسوم هست و بسیار مکرر اتفاق افتاده است که قوانین دائمی در قانون بودجه تعدیل پیدا می‌کنند.

از این منظر این ایراد وارد هست، ولی نکته‌ای که وجود دارد این هست که وضعیت مالی و پایداری منابع در صندوق‌های بازنشستگی، خصوصا صندوق بازنشستگی لشگری، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنگشستگی فولاد مناسب نیست.

در حال حاضر، دولت سالانه چیزی برابر حقوق و دستمزدی که به کارکنانش پرداخت می‌کند، یعنی یک عدد بسیار قابل توجه‌ای برای لایحه سال آینده حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان هم به صندوق‌های بازنشستگی کمک می‌رساند؛ یعنی افرادی که قرار بود دولت بعد از بازنشستگی تعهدی نسبت به آن‌ها بابت پرداخت حقوقشان برعهده نداشته باشد، اما همچنان دولت مبالغ بسیار زیادی را به این صندوق‌ها بابت کسری منابعشون تخصیص می‌دهد.

یکی از مهم‌ترین عواملی که باعث شده این کسری شدید منابع و ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی پدیدی آید، این قوانین متعدد‌های پیش از موعد، تحفیف‌های بیمه‌ای، تخفیف درحق پرداخت کارکنان و کارگران و بدهی دولت به این صندوق‌ها هست. تقریبا عمده کارشناسان داخلی و حتی بعضی از موسسات بین‌المللی که نظام بازنشستگی در کشور ما را مورد مطالعه قرار دادند، پیشنهاد داشتند که حتما باید این تخفیفات و بازنشستگی‌های پیش از موعد کاهش پیدا کند و برای اینکه ما از وضعیت بحرانی خارج شویم، سن بازنشستگی نیز افزایش پیدا کند؛ یعنی ما اگر این جنبه نحوه قانون‌گذاری در این خصوص را نادیده بگیریم که در قانون بودجه سالیانه کار درستی نیست، این اصل موضوع و ماجرا که باید منابع صندوق‌های بازنشستگی تقویت شود، موضوع بسیار درستی هست که حتی می‌توان آن را به عنوان یکی از نقاتط قوت لایحه بودجه هم در نظر گرفت.

افزایش حقوق و دستمزد کارمندان و کارکنان در سال در چه وضعیتی قرار دارد؟ آیا این افزایش دستمزد بر تورم هم تاثیرگذار هست؟
در این باره دیدگاه‌های متفاوتی وجود دارد. یک نگاهی هست که نباید دچار چرخه دستمزد تورم شویم، به این معنا که در شرایطی تورمی هستیم و اگر برای کمک به افزایش حقوق کارکنان دستمزد را بالا ببریم، این باعث می‌شود که هزینه‌های کارفرما و دولت افزایش پیدا کند.

مثلا تولیدکننده‌ای افزایش حقوق کارمندانش را روی قیمت تمام شده محصولاتش بگذارد، به این چرخه تورم و دستمزد می‌گویند. به دلیل انتقاد به این چرخه، پیشنهاد می‌کنند که سعی کنیم افزایش حقوق کارکنان را از میزان تورم بیشتر کنیم که بتوانیم این چرخه را باطل کنیم.

برخی هم می‌گویند نه، باید به دلیل کمک به معشیت و تقویت قدرت خرید کارمندان و کارکنان، حقوق آن‌ها را با همراه با تورم افزایش دهیم. دولت، کسری بودجه بسیار زیادی دارد و اگر که افزایش حقوق کارمندان دولت را خیلی زیاد درنظر بگیریم؛ منجر به کسری بودجه دولت می‌شود و اگر این کسری بودجه دولت افزایش پیدا کند، دولت در ازای آن، بابت جبران کسری بودجه مجبور به استقراض از بانک مرکزی می‌شود و مجددا تورم تشدید می‌گردد.

درست است که ۱۰ یا ۲۰ درصد حقوق کارکنان را بیشتر افزایش دادیم، اما از طرفی دیگر، با ایجاد یک تورم، مبلغ بیشتری را از جیب آن‌ها بدست آوردیم. بنده فکر می‌کنم با این نگاه و استدلال، لایحه بودجه سال آینده کار درستی کرده که به صورت پلکانی حقوق‌ها را به طور متوسط ۱۰ درصد این افزایش داده است. برای آن‌هایی که حقوق دریافتی کمتری دارند، این مقدار بیشتر افزایش یافته و آن‌ها که دریافت‌های بالاتری دارند، کمتر افزایش پیدا کرده است. این باعث می‌شود که کسری بودجه دولت از این محل کنترل شود و موج تورمی کاهش پیدا کند.

به جایی که به صورت اسمی درآمد کارکنان و کارمندان دولت را با افزایش مواجه کنیم، قدرت خرید آن‌ها را افزایش دهیم.

در حال حاضر، برای سال آینده سیاست مهار تورم و افزایش قدرت واقعی خرید مردم به جای افزایش میزان اسمی درآمد آن‌ها درنظر است.

دولت برای سال آینده سعی کرده افزایش حقوق برای کارمندان را به طور متوسط ۱۰ درصد تنظیم کرده؛ در حالی که این برای سال گذشته ۲۰ درصد بوده است. به همین سبب، دولت توانسته از همین محل یک مقداری کسری بودجه را کنترل کند.