قانون جدید بانک‌مرکزی؛ پیشرفت یا پسرفت؟

«اکو ایران» میزگردی با حضور سه صاحب‌نظر اقتصادی برگزار کرد تا از زوایای مختلف به بررسی قانون جدید بانک مرکزی بپردازد.

بانک مرکزی؛ غایب بزرگ قانون‌گذاری

در ابتدای این میزگرد احمد عزیزی، معاون ارزی اسبق بانک مرکزی با بیان کاستی‌های قانون پولی و بانکی گفت: این قانون از اجماع نسبی میان متخصصان، بانکداران مرکزی و اقتصاددانان در حوزه مالی و بانکداری برخوردار بود. با این حال، این هماهنگی به سطح حکمرانی نرسید. این صاحب‌نظر اقتصادی با اشاره به اینکه قانون جدید بانک مرکزی که سال گذشته تصویب شد و فرصت ۶ماهه آن برای اجرایی شدن توسط بانک مرکزی در خردادماه سال جاری پایان یافت، ادامه داد: به نظر می‌رسد برخی از کسانی که در تجهیز و تصویب قانون جدید بانک مرکزی نقش داشتند عمدتا بر پایه مطالعات تئوریک یا برداشت‌های سطحی از حکمرانی تصمیم‌گیری کرده‌اند. نداشتن تخصص کافی افرادی که در زمینه تدوین این قانون نقش داشتند باعث ایجاد پراکندگی و ناهماهنگی شد و حتی کارشناسان متخصص که در تهیه قانون نقش داشتند، نتوانستند این پراکندگی‌ها را کنترل کنند.

عزیزی با اشاره به اینکه بانک مرکزی در زمینه تدوین قانون جدید نقش موثری نداشته و در مواردی حتی با بخش‌هایی از قانون مخالف بود، بیان کرد: بانک مرکزی فاقد حداقل‌های لازم برای استقلال عملی است و ناچار است خود را با دیدگاه‌های دولت و حاکمیت هماهنگ کند. در واقع، رویکرد بانک مرکزی بیشتر تبعیتی روزمره از حاکمیت بوده است تا پیگیری اهداف معقول و مستقل.

تحمیل قانون جدید به بانک مرکزی

حمید قنبری، مدیر کل اسبق بین‌الملل بانک مرکزی در پاسخ به علت انفعال بانک مرکزی در تدوین قانون جدید سخنان خود را آغاز کرد و افزود: این وضعیت را نمی‌توان انفعال نامید، بلکه باید گفت سهم بانک مرکزی در تدوین این قانون نادیده گرفته شده است. نمی‌توان به یک نهاد کارشناسی تحمیل کرد که اگر خودت قانون را نمی‌نویسی، دیگری آن را به‌جای تو و به دلخواه خود تدوین خواهد کرد. اگر کارشناسان به این باور نرسند که مشکل اصلی و بنیادین در قانون نهفته است، منطقی نیست آنها را وادار به مشارکت در فرآیندی کنیم. او تصریح کرد: قانون جدید بانک مرکزی قانونی نیست که از دل بانک مرکزی جوشیده باشد. تمام بخش‌های بانک مرکزی این قانون را قبول ندارند. متن این قانون به روشنی نشان می‌دهد که برخی موارد آن غیرقابل اجراست. وقتی فرآیند کارشناسی نادیده گرفته می‌شود و قانون با تحمیل به تصویب می‌رسد، نتیجه‌ای جز ناکارآمدی نخواهد داشت. این ضعف حتی در جلسات هیات عالی بانک مرکزی نیز مشهود است. در دومین جلسه این هیات که بر پایه همین قانون تشکیل شد، اصلاح مواد قانون جدید به‌عنوان یکی از دستورکارها مطرح بود؛ یعنی در همان ابتدا بحث اصلاح قانون به جریان افتاده است.

قانون جدید؛ جهشی بزرگ رو به جلو

امیرحسین امین‌آزاد، مدیر کل اسبق نظارت بر بانک‌ها در بانک مرکزی با اشاره به اینکه قانون جدید بانک مرکزی نسبت به قانون قبلی ده‌ها گام جلوتر و کارآمد‌تر است، بیان کرد: قانون پولی و بانکی سال۱۳۵۱ مانند خودروسازی است که همچنان به تولید کالسکه اصرار و انتظار فروش آن را دارد. در زمینه نظارت اثربخش قانون پولی و بانکی پیشین عملکرد بسیار ضعیفی داشت. او ادامه داد: برای مثال در ماده۴۴ قانون پولی و بانکی ترکیب هیات انتظامی برای بانک‌ها، دارای تعارض منافع بود؛ به‌طوری‌که یکی از اعضا که قرار بود درباره تخلفات بانک‌ها حکم دهد، از مدیران عامل بانک‌ها بود. او ادامه داد: قانون پولی و بانکی کشور را برای ۵۰سال گرفتار کرده بود. اگر این قانون در دو حوزه ثبات قیمتی و سلامت بانکی اهداف خود را محقق می‌کرد، نیازی به تغییر آن نبود. اما طی پنج دهه، شاهد تورم دو رقمی بوده‌ایم که رکوردی بی‌نظیر در جهان به حساب می‌آید. عملکرد قانون پولی و بانکی در حوزه ثبات و سلامت نیز ضعیف بوده و نتوانسته اهداف قانون‌گذار را محقق کند.

قانون جدید ناکارآمد در کنترل تورم و ثبات مالی

در ادامه این میزگرد احمد عزیزی در پاسخ به اینکه قانون جدید بانک مرکزی ده‌ها گام جلوتر از قانون پولی و بانکی است، بیان کرد: در اینکه قانون جدید بانک مرکزی تحول و اصلاحات بسیاری را نسبت به قانون قبلی به همراه دارد، شکی نیست. با این حال باید توجه داشت در سال۱۳۵۱ که قانون پولی و بانکی تصویب شد، استانداردهای نظارتی بین‌المللی وجود نداشت. قانون پولی و بانکی در زمان خودش نسبت به سایر قوانین در برخی کشورها بهتر بوده است. این در حالی است که قانون جدید بانک مرکزی نسبت به حال حاضر همان کشورها ضعف‌های بسیاری دارد.

همچنین از سال۱۳۳۹ که قانون بانکی و پولی ایران تصویب شد تا سال۱۳۵۱ که قانون پولی و بانکی به اجرا درآمد، متوسط تورم ایران زیر ۲درصد بود. پیش از تصویب قانون بانکی و پولی تورم ایران به ۱۳درصد رسیده بود و ۸ماه پس از تصویب این قانون تورم تک‌رقمی شد. اما با قانون جدید بانک مرکزی، نه تنها ثبات قیمتی، بلکه ثبات مالی نیز محقق نخواهد شد و به نظر می‌رسد تورم در سال آینده جهش بزرگی خواهد داشت.

همچنین به نظر می‌رسد عملکرد نظارتی بانک مرکزی باتوجه به قانون جدید با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد. این مشکلات ناشی از عدم توانایی در تضمین ثبات نظام بانکی و مدیریت ناکارآمد بخش پولی است. علاوه بر این، تعارض منافع موجود در ساختارها و فرآیندهای قانون جدید اثرات منفی بر کارآیی نظارت بانک مرکزی خواهد داشت.

تناقضات در قانون جدید

در ادامه حمید قنبری در پاسخ به اینکه قانون جدید بانک مرکزی ده‌ها گام جلوتر از قانون پولی و بانکی است، بیان کرد: هنگام بررسی چنین قانونی که یکی از قوانین اساسی سیستم بانکی کشور محسوب می‌شود، نباید صرفا بهبود آن را نسبت به قانونی که ۵۰سال پیش تصویب شده است معیار قرار دهیم، بلکه باید ارزیابی کنیم که آیا این قانون برای ۴۰سال آینده قابل اجرا و کارآمد خواهد بود یا خیر؟ به اعتقاد من، قانون جدید بانک مرکزی حتی پاسخ‌گوی نیازهای کنونی هم نیست. این قانون نه تنها پر از تناقض است، بلکه ساختار اصولی یک قانون را نیز ندارد. به‌عنوان نمونه، در این قانون ذکر شده است که هیات انتظامی می‌تواند به دو نوع دعاوی رسیدگی کند: دعاوی بانک مرکزی علیه بانک‌ها و دعاوی بانک‌ها علیه بانک مرکزی. اما در هر دو نوع دعاوی، معاون نظارتی بانک مرکزی نقش دادستان را ایفا می‌کند. به بیان دیگر، در شرایطی که بانک‌ها علیه بانک مرکزی شکایت کنند، بانک مرکزی خود دادستان پرونده خواهد بود. این وضعیت به‌وضوح تعارض منافع ایجاد می‌کند؛ زیرا متهم و دادستان در یک جایگاه قرار می‌گیرند.

این صاحب‌نظر ادامه داد: عجیب‌تر اینکه در یکی از بندهای ماده۴۲ قانون جدید، حدود ۸سطر به وظایف هیات رسیدگی به اختلافات بانکی اختصاص داده شده، اما چنین هیاتی اصلا وجود خارجی ندارد. این هیات در نسخه‌ای از پیش‌نویس قانون ذکر شده بود؛ اما در ویرایش‌های بعدی حذف شده است، با این حال، وظایف آن همچنان در متن قانون باقی مانده‌اند. چگونه ممکن است قانون‌گذار وظایفی را برای هیاتی تعریف کند که خودش وجود آن را حذف کرده است؟ این موضوع نشان‌دهنده نبود دقت در تنظیم قانون است.

او ادامه داد: قانون جدید بانک مرکزی حتی از نظر انسجام متنی و رعایت اصول اولیه قانون‌نویسی دچار ضعف است؛ موضوعی که در قانون پولی و بانکی مشاهده نمی‌شد. این قانون در مقایسه با قانون قدیمی، نه‌تنها پیشرفتی نداشته است، بلکه یک عقبگرد محسوب می‌شود. قنبری افزود: درباره استقلال بانک مرکزی نیز شاهد یک گام به عقب هستیم. در قانون جدید، به‌صراحت ذکر شده که رئیس کل بانک مرکزی در مقابل مصوبات شورای پول و اعتبار به رئیس‌جمهور پاسخ‌گو است. اگر قرار بود عدم استقلال بانک مرکزی به‌طور واضح بیان شود، عبارتی صریح‌تر از این نمی‌توانست انتخاب شود. همچنین، این قانون به رئیس کل بانک مرکزی اجازه می‌دهد هر زمان که بخواهد به رئیس‌جمهور پیشنهاد عزل یکی از اعضای هیات عالی بانک مرکزی را بدهد. این مساله نشان می‌دهد که حتی اعضای هیات عالی نیز امنیت شغلی ندارند و این شرایط کاملا با مفهوم استقلال بانک مرکزی در تضاد است. در مجموع، این قانون یک نسخه ناقص است که تلاش کرده است استانداردهای بین‌المللی را رعایت کند؛ اما در عمل، گام‌های متعددی به عقب برداشته است که به‌هیچ‌وجه قابل مقایسه با قانون پولی و بانکی نیست.

قنبری درباره اشکالات دیگر قانون جدید بانک مرکزی بیان کرد: یکی از ایرادات دیگری که در قانون جدید بانک مرکزی مشاهده می‌شود، تلاش برای افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی است؛ درحالی‌که تکالیف متعددی بر عهده معاون نظارتی گذاشته شده است که در بسیاری از موارد غیرقابل اجرا به نظر می‌رسند. این رویکرد نه‌تنها اثربخشی نظارت را بهبود نمی‌بخشد، بلکه پیچیدگی‌های بیشتری را ایجاد می‌کند. مواد حقوقی این قانون قطعا نیازمند بازنگری و اصلاحات اساسی هستند تا بتوانند اهداف نظارتی را به شکل مطلوب‌تری محقق کنند.

قانون جدید؛ گامی به سوی استقلال و شفافیت

امین‌آزاد در دفاع از قانون جدید بانک مرکزی نسبت به قانون قبلی بیان کرد: قانون بانک مرکزی باید ویژگی‌های کلیدی داشته باشد تا عملکرد موثری در نظام اقتصادی کشور تضمین کند. از جمله این ویژگی‌ها، استقلال بانک مرکزی است که باید در استفاده از ابزارهای سیاست پولی تضمین شود. در کنار استقلال، موضوع شفافیت و افشای اطلاعات از دیگر عناصر ضروری است. این موضوع در قانون پولی و بانکی جایی نداشت؛ اما در قانون جدید بانک مرکزی به آن پرداخته شده است. پاسخ‌گویی نیز یکی دیگر از ارکان اساسی است. بانک مرکزی باید در ازای استقلالی که دارد، به نهادهایی مانند مجلس، رئیس‌جمهور و حتی مردم پاسخ‌گو باشد که قانون جدید تلاش کرده است به این جنبه‌ها بپردازد.

لزوم استفاده از ظرفیت‌های قانون جدید

این صاحب‌نظر اقتصادی درباره اینکه بانک مرکزی از اختیاراتی که در قانون جدید به آن واگذار کرده است استفاده نمی‌کند، تصریح کرد: در قانون جدید اختیاراتی برای بانک مرکزی در نظر گرفته شده است؛ اما به نظر می‌رسد که این اختیارات به‌طور موثر به‌کار گرفته نمی‌شوند. یکی از مهم‌ترین ابزارهای بانک‌های مرکزی در جهان برای کنترل تورم، نرخ بهره و عملیات بازار باز است. سوال اصلی این است که آیا بانک مرکزی قصد دارد از این ابزارها استفاده کند؟ تاکنون شواهدی در این زمینه مشاهده نشده است. با وجود داشتن این اختیارات، بانک مرکزی هنوز از ظرفیت این ابزارها بهره نبرده است. او همچنین تاکید کرد که بر اساس قانون جدید، بانک مرکزی می‌تواند نرخ سود دستوری را کنار بگذارد. با این حال، این تغییرات تاکنون عملی نشده‌اند.