شکل گیری عادتی خطرناک در بودجه جاری

به گزارش جماران؛ نتایج بررسی بودجه دولت نشان می‌دهد در کسری بودجه‌های جاری عادتی خطرناک در حال شکل گرفتن است. در 6 سال اخیر «کسری عملیاتی و سرمایه‌ای» دولت به‌طور متوسط 33 درصد رشد داشته است. این کسری قابل‌توجه باعث شده تا دولت در سال قبل 63 هزار میلیارد تومان دارایی مالی منتشر کند. بررسی‌ها حاکی از آن است که بخش قابل‌توجهی از این دارایی‌های مالی به‌منظور پوشش هزینه‌های جاری منتشر شده‌اند. این عادت خطرناک در انتقال کسری بودجه جاری به سال‌های بعد، زمینه را برای تداوم بی‌نظمی در بودجه جاری فراهم می‌کند.

نتایج بررسی‌ها حاکی از وقوع یک تغییر «خوشایند» و یک تغییر «نگران‌کننده» است. تغییر خوشایند سیگنال‌هایی از پالایش بودجه‌ای دولت در سمت «بودجه جاری» است. به‌طوری که در بازه 6 ساله مذکور «درآمد‌های مالیاتی» با رشد متوسط 18 درصدی، به‌طور متوسط 2 درصد بیشتر از «هزینه‌های جاری» رشد داشته است. برآیند این تغییرات رشد متوسط 11 درصدی در «کسری عملیاتی» بوده است. اتفاق نگران‌کننده رشد متوسط 33 درصدی کسری کل بودجه در بازه مورد بررسی است که می‌تواند اثرات جبران‌ناپذیری بر اقتصاد داشته باشد. علت عمده این رشد را می‌توان به «سست(loose) بودن» مخارج عمرانی در مقابل تغییرات درآمد‌های نفتی نسبت داد. به‌طوری که عدم مقاومت مخارج عمرانی در مقابل درآمد‌های نفتی باعث شده تا در دوره‌های وفور درآمد‌های نفتی نیز کسری قابل توجهی به اقتصاد تحمیل شود. رشد قابل توجه در کسری کل، دولت را وادار کرده تا در سال 1395 حدود 63 هزار میلیارد تومان دارایی مالی منتشر کند. مهم‌ترین اثر این حجم بی‌سابقه از انتشار دارایی، «انتقال مالیاتی بین نسلی» است که اثرات جبران‌‌ناپذیری بر اقتصاد وارد می‌کند.

دولت یکی از مهم‌ترین بازیگران اقتصاد است که درجه دخالت آن در اقتصاد همواره از دیرباز بین اقتصاددانان مورد بحث و جدل قرار گرفته است. در طول زمان نیز عواملی مثل چرخه‌های تجاری بلندمدت نیاز به دخالت دولت در اقتصاد را دستخوش تغییرات اساسی کرده است. شاید بتوان نقطه آغازین دخالت دولت به شکل امروزی در اقتصاد را به دهه 1930 منتسب کرد. یعنی زمانی که رکود بزرگ اتفاق افتاد و نظریات اقتصاد کینزی مبتنی بر اجرای سیاست پولی و مالی انبساطی راهکاری برای مقابله با رکود اطلاق شد. تا چند دهه چنین سیاست‌های انبساطی، اقتصاد را از ورطه رکود خارج کرد اما با خروج از رکود دوباره مخالفت‌هایی در جهت دخالت گسترده دولت در اقتصاد شکل گرفت. مبنای این مخالفت‌ها ناکارآیی(inefficiency)‌هایی بود که در پی فعالیت دخالت دولت در اقتصاد ایجاد می‌شد. بنابراین نقطه مقابل دخالت دولت در اقتصاد یعنی «خصوصی‌سازی»، پیش نیاز توسعه معرفی شد و اغلب کشور‌های توسعه‌یافته کنونی به مرور زمان سهم دولت از کیک اقتصاد را کاهش دادند. در اقتصاد ایران نیز بزرگ بودن حجم دولت یکی از موانع توسعه‌ای اعلام و همواره بر کاهش حجم آن تاکید شده است. سهم دولت از کیک اقتصاد را می‌توان با استفاده از میزان درآمد‌ها و مخارج سالانه او بررسی کرد. میزان مخارج دولت از درآمد‌های مختلف سالانه آن پرداخت می‌شود. درآمد‌های عمده دولت شامل درآمد‌های مالیاتی و درآمد‌های نفتی است. آن بخش از هزینه‌ها که به واسطه درآمد‌های دولت پوشش داده نمی‌شوند، از طریق انتشار اوراق دارایی پوشش داده می‌شوند. ترکیب‌های مختلف منابع در پوشش مخارج دولت اثرات متفاوتی را روی متغیر‌های کلیدی کلان اقتصادی از جمله تورم و رشد اقتصادی دارد. در نتیجه در کنار کاهش حجم دولت، استفاده از ترکیبی بهینه از منابع، به منظور پوشش مخارج نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. تحلیل وضعیت بودجه‌ای دولت با استفاده از دو شاخص مهم صورت می‌گیرد. اولین شاخص «کسری عملیاتی» بودجه است که آن میزان از هزینه‌های جاری دولت که با استفاده از درآمد‌های مالیاتی و رقم سایر درآمد‌ها پوشش داده نشده‌اند را نشان می‌دهد. شاخص دوم کسری کل است که آن مقدار از کسری عملیاتی است که با مازاد درآمد‌های نفتی بر هزینه‌های عملیاتی پوشش داده نشده‌اند. بنابراین به منظور پرداخت دیون، سالانه معادل کسری کل، دارایی‌های مالی منتشر می‌شود.

پالایش بودجه جاری

«کسری عملیاتی» آن بخش از هزینه‌های جاری دولت را نشان می‌دهد که با «درآمد‌های مالیاتی» و «سایر درآمدها» پوشش داده نشده‌اند. بودجه دولت در سال 1390، کسری عملیاتی دولت معادل 33 هزار میلیارد تومان را به ثبت رسانده است. اگر چه کسری دولت در 5 سال بعد نوسانات مثبت و منفی متفاوتی را تجربه کرده، اما در مجموع روی یک ریل صعودی با رشد مثبت حرکت کرده است. به‌طوری که کسری عملیاتی بودجه دولت به‌طور میانگین در 6 سال منتهی به سال پیشین رشد 11 درصدی را تجربه کرده است. کسری عملیاتی در سال 1395 با ثبت رقم تقریبی 61 هزار میلیارد تومان به بیش از 8/ 1 برابر مقدار خود در سال 1390 رسیده است. عمده این رشد تقریبا دو برابری به خاطر پرش کسری در سال‌های 1392 و 1394 اتفاق افتاده است. به‌طوری که در این دو سال کسری عملیاتی دولت به ترتیب رشد 50 و 29 درصدی را تجربه کرده است. رشد کسری عملیاتی را می‌توان به تغییر در هر کدام از ارقام هزینه جاری یا درآمد‌های مالیاتی و سایر درآمد‌ها نسبت داد. بررسی‌ها حاکی از آن است که رقم هزینه‌های جاری دولت در بازه 6 ساله مورد بررسی به‌طور متوسط 16 درصد و رقم مربوط به مجموع درآمد‌های مالیاتی و سایر درآمد‌ها به‌طور متوسط 18 درصد رشد داشته‌اند. در مجموع به جز سال‌های 1392 و 1394، در بقیه سال‌ها درآمد‌های مالیاتی رشد بیشتری از هزینه‌های جاری دولت داشته است. علت عمده کاهش درآمد‌های مالیاتی در این دو سال را می‌توان به رکود تجربه شده در سال‌های مذکور نسبت داد. اگر این دو سال را در محاسبه سرعت رشد هزینه‌ها و درآمد‌های جاری نادیده بگیریم، سرعت رشد درآمد‌های مالیاتی به میزان قابل توجهی بیشتر از سرعت رشد هزینه‌های جاری بوده است که این موضوع می‌تواند سیگنالی از «پالایش ترکیبی بودجه»، مبنی بر افزایش درآمد‌های مالیاتی در پوشش هزینه‌های جاری باشد.

تجانس غیر متناسب در بودجه

بررسی‌ها حاکی از آن است که در بازه 6 ساله مورد بررسی، رشد درآمد‌های نفتی به‌طور متوسط 5/ 4 درصد و رشد متوسط مخارج عمرانی دولت 6 درصد بوده است. برآیند این دو رشد، ثبت رقم رشد 2 درصدی برای «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» در 6 سال مورد بررسی است. به علاوه، بررسی‌ها نشان می‌دهند در بازه مورد بررسی یک رابطه «متجانس غیر متناسب» بین رقم درآمد‌های حاصل از «نفت و فرآورده‌های نفتی» و «بودجه عمرانی دولت» وجود داشته است. به عبارت دیگر، در زمان‌هایی که درآمد‌های نفتی کاهشی بوده، مخارج عمرانی نیز کاهش یافته اما درصد کاهش آن بیشتر از درصد کاهش نفت بوده است. در طرف مقابل، در زمان‌هایی که درآمد‌های نفتی افزایش یافته، مخارج عمرانی دولت نیز افزایش یافته و میزان افزایش آن بیشتر از افزایش درآمد‌های نفتی بوده است. این رفتار متجانس اما نامتناسب در بودجه دولت را می‌توان با تئوری‌های موجود در زمینه بودجه خانوار مقایسه کرد. درآمد خانوار در هر دوره یا صرف خرید کالا‌ها و خدمات مورد نیاز می‌شود یا هم به منظور تعویق مصرف، پس‌انداز می‌شود. تئوری‌های موجود در حوزه بودجه خانوار حاکی از آن است که یک رفتار متجانس اما نامتناسب بین درآمد خانوار و پس‌انداز او وجود دارد. توجیه تحلیلی این تئوری‌ها این واقعیت است که مصرف به خاطر ماهیت حیاتی بودن آن همواره در مقابل نوسانات درآمد مقاومت نشان می‌دهد. به تعبیری، به خاطر «تسلط مصرف بر پس‌انداز» نوسانات درآمدی بیشتر به نوسانات پس‌انداز منجر می‌شوند تا مصرف. با توجه به تشابه بین مخارج عمرانی دولت با پس‌انداز خانوار و همین‌طور تشابه بین کسری عملیاتی بودجه دولت و مصرف خانوار، به نظر می‌رسد در بازه مورد بررسی رفتار بودجه‌ای دولت همانند رفتار خانوار در قبال نسبت مصرف-پس‌انداز است. به‌عنوان مثال در سال 1392 درآمد‌های نفتی دولت 25 درصد کاهش یافته که متعاقب آن مخارج عمرانی دولت نیز 47درصد کاهش پیدا کرده است. به عبارت دیگر این کاهش درآمدی نفت با شدت کمتری روی کاهش پوشش کسری و با شدت بیشتری روی کاهش مخارج عمرانی نشسته است. همین‌طور در سال 1395 افزایش 10 درصدی در درآمد‌های نفتی با افزایش 54 درصدی در مخارج عمرانی همراه بوده است. با وجود این تشابه، تفاوت‌های اساسی بین بودجه دولت و خانوار وجود دارد که عدم توجه به آن می‌تواند کسری‌های نامتعارف را در بودجه دولت ایجاد کند. در سمت بودجه خانوار، فرد درآمد مازاد بر مصرف خود را پس‌انداز می‌کند و پس‌انداز عمدتا جنبه احتیاطی دارد. بنابراین افزایش پس‌انداز با این هدف، عواقب منفی مستقیم و غیرمستقیم ندارد. اما در سمت بودجه دولت در دوره‌های افزایش درآمد‌های نفتی، دولت در حالی مخارج عمرانی را افزایش داده که کسری عملیاتی قابل توجهی را مشاهده کرده است. این نوع نگاه به بودجه از نظر همه اقتصاددانانی که به دولت‌زدایی و تمرکز روی خصوصی‌سازی تمرکز دارند، زمینه ورود به دور باطل عدم توسعه‌یافتگی را فراهم می‌سازد. توجیه عمده این است که از یک طرف، فشار روی کاهش مخارج جاری که به مراتب مخرب‌تر از مخارج عمرانی هستند جدی گرفته نمی‌شود و از طرف دیگر افزایش مخارج عمرانی با ناکارآیی تخصیصی و عدم شفافیت عملیاتی همراه است که خود باعث هدر رفتن منابع عمومی خواهد شد. بنابراین جنبه نامتعارف در بودجه دولت در دوره‌های وفور درآمد‌های نفتی است که به جای افزایش مخارج عمرانی باید صرف پوشش کسری عملیاتی شود.

رشد نگران‌کننده کسری

کسری کل به‌طور عمده از دو رقم «کسری عملیاتی» و «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» تاثیر می‌پذیرد. بررسی روند کسری عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه دولت حاکی از تجربه روندی نگران‌کننده در 6 سال اخیر است. در بازه مورد بررسی کسری کل به جزء در یک سال، در بقیه سال‌ها با سرعت قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است. به‌طوری که در این بازه زمانی «کسری عملیاتی و سرمایه‌ای» دولت به‌طور میانگین سالانه 33 درصد رشد داشته است. رقم مربوط به این کسری از حدود 5 هزار میلیارد تومان در سال 1390 با افزایش حدود 6 برابری به مقدار 29هزار میلیارد تومان در سال 1395 رسیده است. به منظور بررسی دلیل عمده رشد کسری کل در بازه مورد نظر، می‌توان به بررسی تغییرات اجزای تشکیل‌دهنده آن پرداخت. به‌طور کلی کسری کل از دو متغیر «کسری عملیاتی» و «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» تاثیر می‌پذیرد. «کسری عملیاتی» اثر فزاینده و «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» اثر کاهنده روی کسری کل دارند. رشد میانگین 33 درصدی کسری کل در بازه مورد بررسی، در حالی اتفاق افتاده است که «کسری عملیاتی» به‌طور میانگین 11 درصد و «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» به‌طور میانگین فقط 2 درصد رشد داشته‌اند. بنابراین عمده دلیل افزایش کسری را می‌توان به رشد ناچیز «خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» نسبت داد. این رشد کم خود معلول رشد بالای مخارج عمرانی دولت است. در بازه 6 ساله مورد بررسی مخارج عمرانی دولت به‌طور میانگین 7 درصد رشد داشته است. این در حالی است که مخارج عمرانی در 5 سال آخر بازه مورد بررسی به‌طور میانگین 23 درصد رشد داشته است. بر مبنای محاسبات، در صورتی که مخارج عمرانی دولت به‌طور میانگین در پنج سال دوم 5 درصد رشد می‌کرد، رشد میانگین شش ساله کسری کل به مقدار معقول 4 درصد می‌رسید بنابراین عمده افزایش قابل توجه در کسری کل را می‌توان به «سست (loose) بودن» مخارج عمرانی نسبت به تغییرات درآمد نفتی نسبت داد.

میراث بین نسلی

دولت به منظور پرداخت مخارج مازاد بر درآمد خود، سالانه معادل رقم کسری کل «دارایی‌های مالی» منتشر می‌کند. بررسی‌ها حاکی از آن است که در سال پیشین رقم واگذاری «دارایی‌های مالی» افزایش بی‌سابقه‌ای را تجربه کرده است. به‌طوری که در این سال حدود 63 هزار میلیارد تومان اوراق مالی از سوی دولت به‌منظور جبران کسری بودجه واگذار شده است و رقم واگذاری دارایی‌های مالی در سال مذکور نسبت به سال قبل از آن حدود 185 درصد رشد داشته است. پوشش مخارج دولت با استفاده از واگذاری اوراق مالی، یک تصمیم هموار‌سازی(smoothing) بین دوره‌ای است که دولت می‌خواهد از درآمد‌های آینده خود در دوره فعلی هزینه کند. این نوع هموار‌سازی اگر چه توسط اغلب کشور‌های دنیا مورد استفاده قرار می‌گیرد، اما اگر روی ریل نا متعارف قرار گیرد، هزینه‌های جبران‌ناپذیری به اقتصاد وارد می‌کند. بدترین شکل نامتعارف سیاست هموارسازی زمانی جلوه‌گر می‌شود که دولت به هموار‌سازی «مخارج جاری» خود با استفاده از درآمد‌های آینده روی آورد. در دسته‌بندی مخارج جاری و مخارج عمرانی اثر مخرب مخارج جاری بر اقتصاد به مراتب بیشتر از نوع دوم مخارج است. در صورتی که دولت از درآمد‌های آینده خود که باید صرف مخارج عمرانی در آینده می‌شد، هزینه‌های جاری را پوشش دهد، از یک طرف به علت پدیده «یادگیری» زمینه برای ریخت‌و پاش‌های هزینه‌ای در دوره جاری فراهم شده و از طرف دیگر فرصت‌های عمرانی آینده به پای هزینه‌های گزاف فعلی سوخت می‌شوند. این هموارسازی عقبگرد هزینه‌های گزافی را در سال‌های بعد به اقتصاد تحمیل می‌کند. چرا که پرداخت اصل و سود این بدهی‌های مالی، یا باید از طریق مالیات‌ها در دوره‌های آینده جبران شود که یک اثر انتقال بین‌نسلی دارد. اگر از طریق انتشار پول پر قدرت جبران شوند این مشکل به تدریج به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور سرایت پیدا کرده و موجب ناپایداری اقتصاد کلان و بروز چالش‌های جدید خواهد شد.